II SA/Lu 96/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia ... Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania E. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia ... nakazującą jej rozbiórkę dobudowanej do budynku handlowo-usługowego znajdującego się na działce nr ewid.... przy ul. P. w H. - dobudówki o wymiarach zewnętrznych 10,52 x 2,71 m. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie oględzin w dniu 30 czerwca 2009r. organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się parterowy budynek handlowo - usługowy o konstrukcji drewniano - murowanej o wymiarach 11,79 x 10,52 m z dachem dwuspadowym konstrukcji, pokrytym blachą falistą. Od wschodu budynek usytuowany jest w odległości 14 m od krawędzi jezdni ul. L. i krawędzi jezdni ul. P., od strony południowej w odległości 3,56 – 3,52 od ogrodzenia, usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, od strony zachodniej w odległości 9,72 m od ogrodzenia. Na tej samej działce znajdują się dwa budynki handlowo – usługowe w odległości od przedmiotowego budynku wynoszącej 7,53 m. Organ ustalił, że od strony zachodniej budynku, na całej jego szerokości, dobudowano dobudówkę o wymiarach zewnętrznych 10,52 x 2,71 m i wysokości 3,30 – 3,50 m z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku zachodnim, wystającym o 1 m poza lico ściany zewnętrznej budynku. Dach dobudówki o konstrukcji drewnianej pokryty jest blachą falistą i posiada zamontowane rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu na teren własnej nieruchomości. Obecny przy oględzinach R. J. – współwłaściciel sąsiedniej posesji - oświadczył, że w miejscu części dobudówki istniał ganek, który w bieżącym roku został rozebrany; następnie dokonano ocieplenia całego budynku i zmieniono lokalizację zewnętrznych otworów okiennych i drzwiowych. Dobudówka została wykonana przez E. B. bez wymaganego pozwolenia. Okoliczność tę – zdaniem organu – potwierdziła ona w zgłoszeniu Staroście Powiatowemu w H. w dniu 7 maja 2009r. zamiaru utwardzenia kostką brukową powierzchni działki, bowiem załączyła mapę sytuacyjną z zaznaczoną dobudówką na części ściany zachodniej budynku o długości ok. 4 m. Okoliczność ta została również stwierdzona w piśmie Komendy Powiatowej Policji w H. z dnia 8 czerwca 2009r. oraz w oświadczeniu K. J.– współwłaściciela sąsiedniej posesji złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w H. w dniu 6 lipca 2009r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne i w dniu 23 lipca 2009r. wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2009r. wymienionych dokumentów. Mimo upływu terminu, E. B. nie wykonała nałożonego obowiązku, dlatego organ wydał na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego decyzję nakładającą obowiązek dokonania rozbiórki dobudówki. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podzielił stanowisko organu I instancji. Organ nie uwzględnił zarzutów odwołania dotyczących wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego stwierdzając, że oświadczenia właściciela firmy wykonującej roboty remontowe i jej pracowników nie wnoszą nic istotnego do sprawy i nie podważają ustaleń organu I instancji - wynika z nich jedynie, że osoba wykonująca roboty remontowe nie realizowała robót polegających na rozbudowie budynku, zaś właściciel nie widział, by inne osoby takie roboty wykonywały. Również oświadczenie A. F. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że dołączone przez inwestorkę mapy sytuacyjne wskazują rok 1994 i 1996, a nie 1992, jak ona podnosi. Skargę do sądu administracyjnego wniosła E. B., domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Podniosła, że organ powinien był uwzględnić art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od 1 stycznia 1995r. do 10 lipca 2003r., który to przepis zabraniał nakazywania rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli od zakończenia budowy obiektu lub jego części upłynęło 5 lat. W odniesieniu do przybudówki istniejącej w dniu 1 stycznia 1995r. – zdaniem skarżącej – nie istniała więc możliwość nakazania rozbiórki, organ mógłby nakazać wyłącznie rozbiórkę rozbudowanej części tej przybudówki, o ile zostałoby to udowodnione. Nakaz rozbiórki jest również niedopuszczalny na mocy art. 103 Prawa budowlanego, a także wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 października 2006r., P 27/06, w którym stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, (Dz. U. Nr 80, poz. 718) jest niezgodny z art. 32 Konstytucji w odniesieniu do budowy obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli od zakończenia budowy upłynął pięcioletni termin do dnia 10 lipca 2003r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ naruszył przepisy postępowania, bowiem nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie uwzględnił oświadczeń jej męża – A. B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, zaś organom nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W świetle obowiązujących przepisów, roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 i 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). Wykonanie robót bez pozwolenia lub z pominięciem zgłoszenia skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej, o ile zrealizowane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Istotą postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno – budowlanymi. W tym celu organ wydaje na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie – niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4) W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. Bezspornym jest, że postanowieniem z ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. nakazał inwestorce E. B. w terminie do 30 września 2009r. przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami (inwentaryzacją), w tym m.in. z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta H. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Skarżąca została również pouczona o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, mimo to wskazanych dokumentów nie przedstawiła organowi, a zatem uzasadnione było orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudówki. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi, należy uznać je za niezasadne. Skarżąca zarzuca w pierwszej kolejności, że organ nie zastosował przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym w dniu 1 stycznia 1995r. Żądanie to nie mogło być przez organ uwzględnione – podstawową zasadą prawną jest bowiem stosowanie przepisów obowiązujących w dacie orzekania czy to przez sąd czy przez organ administracji publicznej, chyba że przepisy przejściowe nakazują stosowanie innych przepisów. W sytuacji występującej w niniejszej sprawie nie ma podstaw prawnych do zastosowania innych przepisów niż aktualnie obowiązujące, a więc także i przepisu art. 49 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu. Przepis ten stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu obiektu budowlanego spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu 10 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która nadała przepisowi art. 49 inne brzmienie, obowiązujące niemal w całości w tej postaci do chwili obecnej, w którym przewidziano już obligatoryjny nakaz rozbiórki w razie niemożliwej bądź bezskutecznej legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych. Ustawa ta wprowadziła jednocześnie przepis przejściowy - art. 7 ust. 1 i 2, w którym jako zasadę wprowadziła stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną (ust.1), jednak w odniesieniu do legalizacji samowoli budowlanej ustawa nakazała w takich toczących się już postępowaniach stosować art. 49 w nowym brzmieniu, a więc z możliwością orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 7 ust. 2). Przepis art. 7 ust. 2 był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny wyrażonej we wskazywanym przez skarżącą wyroku z dnia 18 października 2006r., P 27/05 – Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie - w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w pierwotnym tj. obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. brzmieniu, do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r. Oznacza to, że w pewnych sytuacjach przepis art. 49 w pierwotnym brzmieniu mógł być nadal stosowany, ale należy podkreślić, że tylko w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, a więc przed dniem 10 lipca 2003r. Skoro zatem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero w 2009r., to bezzasadne byłoby – jak chce skarżąca - rozważanie przez organy zastosowania tych przepisów. Z tej samej m.in. przyczyny nie można byłoby zastosować przepisów dotychczasowych w odniesieniu do art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który zabrania orzekania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne – wówczas ustawa do takich obiektów nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych, co nie występuje w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepis ten (art. 103 ust. 2) nakazuje również stosowanie przepisów dotychczasowych w odniesieniu do obiektów budowlanych lub ich części, gdy budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., to jednak – jak słusznie ustaliły organy – sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie przez organy, iż przedmiotową dobudówkę zrealizowano po dniu 1 stycznia 1995r., bowiem zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia przyjęcia, że nastąpiło to przed tą datą. Słusznie organy przyjęły, że wynika to w szczególności z mapy sytuacyjnej, którą skarżąca dołączyła do dokonanego w dniu 26 listopada 1996r. zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku mieszkalnego usytuowanego w H. przy ul. P., a także do zgłoszenia dokonanego już w dniu 7 maja 2009r. zamiaru wykonania utwardzenia terenu działki kostką brukową /protokół oględzin, k. 18 akt admin./ W aktach sprawy znajduje się kilka kopii tej mapy, opatrzonych datami 1994r. i 1996r. /k.10,11,15,25/, na których nie została zaznaczona przedmiotowa dobudówka, a jedynie istniejący poprzednio ganek. Oświadczenia skarżącej i jej męża A. B. o tym, że przybudówka drewniano – pustakowa (suporex) istniała już w 1992r. (w dacie nabycia przez nich tej nieruchomości), przy czym część drewnianą jeszcze tego samego roku A. B. obmurował pustakami suporex nie zasługują – jak słusznie przyjęły organy – na wiarę. Przeczą temu również oświadczenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości – K. J. i R. J. – osób postronnych, którzy oświadczyli, że dopiero w 2009r. stary ganek został rozebrany przez skarżących, którzy w jego miejscu wykonali przedmiotową dobudówkę. /k. protokół z oględzin, k. 18 i notatka służbowa, k. 23/ W tej sytuacji, wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, że organy dowolnie zebrały i oceniły materiał dowodowy. Organy odniosły się również do pisemnych oświadczeń innych osób, przedstawionych przez skarżących (J. J., pracowników jego firmy budowlanej i A. F.) i wyjaśniły logicznie i przekonywująco, dlaczego na tych dowodach nie oparły ustaleń faktycznych. W konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można więc uznać, że dobudowa została wykonana przed dniem 1 stycznia 1995r., co uzasadniałoby ewentualne zastosowanie przepisu przejściowych tj. art.103 Prawa budowlanego z 1994r. czy art. 49 w pierwotnym brzmieniu i odstąpienie od nakazu rozbiórki. Jak wyżej wskazano, również okoliczność wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dopiero w 2009r. powoduje, że organ nie może zastosować tych przepisów, lecz zobligowany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Ubocznie należy wyjaśnić, że przepis art. 49 w pierwotnym brzmieniu, który zakazywał orzekania nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, nie spowodował automatycznego zalegalizowania na przyszłość wszystkich takich obiektów, ale tylko w pewnym przedziale czasowym wyłączał możliwość nakazywania ich rozbiórek. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skoro przedmiotowa dobudówka, usytuowana w obrębie układu urbanistycznego Ś. Miasta H., wpisana do rejestru zabytków pod nr ..., została zrealizowana samowolnie - co jest bezsporne - to na podstawie obecnie obowiązujących przepisów wszczął postępowanie legalizacyjne, zobowiązując inwestorkę do przedłożenia wskazanych dokumentów, a wobec niewykonania nałożonego obowiązku – nakazał na mocy 48 ust. 1 i 4 jej rozbiórkę. Ponadto należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został orzeczony wyłącznie dlatego, że inwestorka nie przedstawiła organowi wymaganych dokumentów, a tym samym uniemożliwiła ocenę inwestycji i jej legalizację. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, wyłącza wprawdzie stosowanie art. 48, ale nie zwalnia automatycznie inwestora z obowiązku wykazania, że inwestycja zgodna jest z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi i planem miejscowym. Również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, do której odsyła art. 103, organ miał prawo orzec nakaz rozbiórki, jeżeli roboty były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestor nie spełnił nałożonych na podstawie art. 35 ust. 2 ówczesnej ustawy - obowiązków. Nawet więc przyjęcie, że dobudówka została wykonana przed dniem 1 stycznia 1995r. nie wykluczałoby nakazania jej rozbiórki, skoro skarżąca uniemożliwiła zbadanie zgodności inwestycji z odpowiednimi przepisami. Z tych względów zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)