II SA/Lu 960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011r. sprawy ze skargi J. K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. B. kwotę 257 /dwieście pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .....2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. B. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ... 2011r. o odmowie przyznania J. B. bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 300 tys. złotych z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. zniszczonego wskutek powodzi w 2010r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że J. B. ma zabezpieczone podstawowe potrzeby mieszkaniowe, gdyż zamieszkuje w domu należącym do jego żony A. B. w miejscowości K., natomiast w domu w M. przed powodzią przebywał jedynie w okresie prac polowych, o czym mają świadczyć niskie rachunki jakie opłacał za energię elektryczną (ok. 6 zł miesięcznie). Organ ustalił jednocześnie, że J. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo iż zamieszkuje wraz z żoną; oboje małżonkowie są również właścicielami indywidualnych gospodarstw rolnych nabytych przed zawarciem związku małżeńskiego, ale pomagają sobie wzajemnie w prowadzeniu tych gospodarstw - przed powodzią okresowo zamieszkiwali razem w M. Organ podkreślił, że A. B. otrzymała zasiłek celowy na remont uszkodzonego w wyniku powodzi należącego do niej domu w K. w wysokości 79.587,09 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. B. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że organ pominął całkowicie zeznania świadków (sąsiadów), którzy potwierdzili, że skarżący przed powodzią mieszkał w M., a także podniósł, że organ nie ustalił czy pomoc udzielona żonie została w jakikolwiek sposób wykorzystana przez niego – wyjaśnił, że wprawdzie żona "zapewnia mu dach nad głową", jednak nie pomaga przy odbudowie zniszczeń w jego gospodarstwie. Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie "ulokował jego centrum życiowe w domu A. B.". Podkreślił również, że wyłącznym kryterium przyznania zasiłku celowego w przypadku klęski żywiołowej jest strata, jaką poniósł w wyniku tej klęski wnioskodawca, a nie fakt zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd jest uprawniony, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i art. 136 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia. W myśl tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organy mają obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co umożliwi wszechstronną ocenę sprawy i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie właściwej normy prawnej. Dokonane ustalenia i wnioski powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w jasnym, przekonywającym uzasadnieniu, poprzez wskazanie wszystkich niezbędnych elementów, określonych w art. 107 § 3 kpa tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Zasady te dotyczą również organu II instancji, bowiem organ ten z mocy art. 136 kpa samodzielnie bada sprawę i przeprowadza postępowanie dowodowe. Zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać, a jeśli tak – w jakiej wysokości; uznanie nie oznacza jednak dowolności – w doktrynie przyjmuje się, że w przypadku decyzji uznaniowych, regułą powinno być uwzględnienie żądania, odmowa natomiast powinna być przekonywująco uzasadniona np. ograniczonymi możliwościami finansowymi organu czy dużą liczbą podobnych żądań. W sprawie niniejszej skarżący wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 300.000 zł na remont zalanego przez powódź wiosną 2010r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. Organ odwoławczy - podzielając decyzję o odmowie przyznania świadczenia i ustalenia organu I instancji, iż skarżący zamieszkuje w miejscowości K. u swojej żony - stwierdził, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Stanowisko organu nie zostało jednak należycie uzasadnione w świetle powołanego art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który nie tyle odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (w tym również potrzeb mieszkaniowych), tak jak to czyni art. 39 cyt. ustawy, lecz – jak trafnie podnosi skarżący - uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Przyjęte przez organ kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest więc wyłączną przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy i nie może stanowić bezwzględnie samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia; w przepisie art. 40 ust. 2 ustawy chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą - klęską żywiołową czy ekologiczną. Straty te należy natomiast oceniać w kontekście działalności życiowej wnioskodawcy, jego majątku, tego czy ma on możliwość zrekompensowania strat w inny sposób (np. z ubezpieczenia), a przede wszystkim tego, na ile te straty są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy tzn. czy na ich skutek znacznie utrudniona albo wręcz niemożliwa stała się dla wnioskodawcy jego dotychczasowa działalność życiowa, która była bezpośrednio związana z zaspokajaniem jego podstawowych potrzeb (schronienie, pożywienie, praca, więzi społeczne i rodzinne). W postępowaniu o przyznanie takiego zasiłku z powodu zniszczenia budynku (domu) i – w następnej kolejności przy ustalaniu wysokości tego zasiłku - istotne jest więc nie tyle to, czy w budynku tym wnioskodawca mieszkał, ale to, czy brak tego budynku uniemożliwi bądź znacznie utrudni jego dotychczasową działalność życiową, mówiąc potocznie czy wnioskodawca "jest w stanie się bez tego budynku obejść"’; dodatkowo ważne jest ustalenie, czy zniszczonego budynku nie da się zastąpić innym obiektem budowlanym, dzięki któremu strata nie byłaby tak dotkliwa. Organ musi zatem każdorazowo badać sytuację wnioskodawcy, a odmowę przyznania świadczenia w żądanej wysokości dokładnie uzasadniać obiektywnymi okolicznościami. W niniejszej sprawie organy oparły się wyłącznie na ustaleniu, że J. B. ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż zamieszkuje ze swoją żoną w miejscowości K., natomiast w M. przed powodzią przebywał jedynie okresowo, o czym świadczą niskie rachunki za energię elektryczną. Ustalenia te nie są przekonywujące w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych ani też wystarczające dla prawidłowego zastosowania art. 40 ust. 2 ustawy. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków, którzy potwierdzili, że skarżący w okresie przed powodzią zamieszkiwał w M. od wielu lat /k. 54 akt admin./, natomiast organ odmawiając uwzględnienia tych oświadczeń stwierdził ogólnie, że "zeznania świadków nie potwierdzają faktu stałego zamieszkania J. B. w miejscowości M., a jedynie stwierdzają, że był tam zameldowany i przebywał okresowo". Niezależnie od tego, jak wyżej wskazano, organ powinien ustalić czy skarżący "jest w stanie obejść się" bez zniszczonego przez powódź budynku w M., a więc czy zniszczenie tego budynku stanowi dla niego stratę (i w jakim rozmiarze) – samo stwierdzenie, że obecnie skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w domu należącym do swojej żony A. B. należy więc uznać za niewystarczające dla prawidłowej oceny przesłanek przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy - okoliczność ta bowiem nie przesądza, iż skarżący nie odniósł straty w powyższym rozumieniu. Należy bowiem stwierdzić, że fakt, iż pozostaje on w związku małżeńskim, z czego wynika obowiązek obojga małżonków do udzielania wzajemnej pomocy, nie oznacza, że małżonkowie taką pomoc faktycznie sobie świadczą – w każdym przypadku okoliczność tę należy wnikliwie badać, tym bardziej, gdy posiadają oni - poza wspólnością małżeńską - także majątki odrębne, służące każdemu z małżonków osobno. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że uszczerbek w majątku odrębnym jednego z małżonków może stanowić stratę dla tego albo obojga małżonków i w wyniku tego uszczerbku uniemożliwiona zostanie bądź znacznie utrudniona działalność życiowa tego albo obojga małżonków, a w konsekwencji i zaspokojenie jego (ich) niezbędnych potrzeb życiowych. Ocena straty i jej rozmiaru zależy od porównania wielkości majątków odrębnych z majątkiem wspólnym i znaczenia tych majątków dla działalności życiowej każdego z małżonków. Nie można wykluczyć, że utrata (zniszczenie) majątku odrębnego uniemożliwi bądź znacznie ograniczy możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych małżonka, zwłaszcza, jeśli majątek wspólny jest szczupły, a faktycznie relacje pomiędzy małżonkami są tego rodzaju, że wskazują na prowadzenie samodzielnych gospodarstw domowych przez małżonków i istnienie faktycznej rozdzielności majątkowej (nawet nieformalnej). Wobec powyższego okoliczność, iż po powodzi skarżący zamieszkał w domu należącym do jego żony nie przesądza automatycznie o tym, że skarżący nie poniósł straty wskutek zniszczenia jego domu w M. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne są dokładne i przekonywujące ustalenia co do tego czy małżonkowie prowadzili przed powodzią i obecnie wspólne gospodarstwo domowe (niezależnie od tego czy w M. czy w K.) - ustalenia organów w tym zakresie są bowiem nieprecyzyjne, a następnie - jaką część majątku skarżącego (a więc majątku wspólnego z żoną, jak i majątku odrębnego – nabytego przed zawarciem związku małżeńskiego) stanowił zniszczony w wyniku powodzi budynek w M., czy budynek ten był i jest nadal niezbędny do wykonywania podstawowej działalności życiowej skarżącego (i ewentualnie także jego żony - jeżeli małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, przy czym w takiej sytuacji organ uwzględni w szczególności fakt przyznania żonie zasiłku "powodziowego" na remont domu w K.), organ ustali także i należycie uzasadni swoje stanowisko czy skarżący zajmuje się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa rolnego i czy prowadzi je samodzielnie, czy wspólnie z żoną (gdzie – w M., w K. bądź w innych miejscowościach) oraz czy podejmuje on inne prace, choćby dorywcze, a jeśli tak - gdzie (w K., w M.), co pozwoli stwierdzić w jakim stopniu działalność życiowa skarżącego i zaspokajanie jego potrzeb są niezależne od sytuacji życiowej jego żony – w tym celu organ przesłucha skarżącego oraz jego żonę, a także sąsiadów z M. i K., a także ponownie ustosunkuje się do pisemnych oświadczeń świadków, przedstawionych przez skarżącego, a w razie konieczności przesłucha tych świadków. Dopiero dokonanie powyższych ustaleń pozwoli organowi na rzetelną ocenę czy zniszczenie przez powódź budynku w M. stanowi dla skarżącego stratę, pomimo iż obecnie zamieszkuje on z żoną w domu, na remont którego otrzymała ona już zasiłek "powodziowy" - i w konsekwencji czy należy (a jeśli tak, to w jakiej wysokości) przyznać również skarżącemu "powodziowy" zasiłek celowy. Z tych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)