II SA/Lu 963/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu wniosku S. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla C. B. pod budowę przyłącza telefonicznego na terenie między innymi działki o numerze ewidencyjnym [...], przedmiotu prawa własności S. T., a położonej w miejscowości B. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na ustalenie, że S. T. wystąpił z wnioskiem o wznowienie wskazanego postępowania administracyjnego z przekroczeniem terminu stanowionego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., gdy jako podstawę zgłoszonego żądania powołuje przyczynę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu rozstrzygającego, S. T. o kwestionowanej decyzji powziął wiedzę już w dacie 07 listopada 2001 r., co wynika z pisemnej odpowiedzi Wójta Gminy z dnia 04 grudnia 2001 r., na pismo właśnie z dnia 07 listopada 2001 r., zawierające żądanie zainteresowanego udostępnienia akt celem ich przejrzenia oraz dokonania z nich odpisów, nie zaś wznowienia postępowania administracyjnego, gdy pismo to nie mogło zostać przedłożone do akt postępowania administracyjnego. Natomiast najwcześniejsze pismo S. T., podlegające potraktowaniu jako wniosek inicjujący postępowanie wznowieniowe, złożone zostało w dacie 31 maja 2002 r. Właściwość rzeczową Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w toku procedowania odpowiadającego instancyjnemu, organ rozstrzygający uzasadnił, przywołując art. 150 § 2 k.p.a. Proceduralnie powołał u podstawy powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego unormowanie art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę złożył S. T., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu prezentował stanowisko, iż Wójt Gminy w swym piśmie z dnia 04 grudnia 2001 r. wyraźnie odmówił wydania mu decyzji, czego skarżący się domagał, przesłankowo w jego treści niesłusznie stwierdzając, że S. T. nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, już prawomocnie zakończonym decyzją tegoż organu z dnia [...] r. Formalnoprawną prawidłowość podjętych ze swej strony działań w sprawie wywodził ze stwierdzenia, że termin do złożenia odwołania od kwestionowanej przezeń decyzji lokalizacyjnej może rozpocząć swój bieg od dnia jej doręczenia, gdy w sprawie niniejszej skarżącemu nie została doręczona decyzja z dnia [...] r. Działalność Wójta Gminy oceniał jako dezinformującą. W tej sytuacji podjęte ze strony skarżącego kroki dla wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią rezultat błędnego pouczenia, udzielonego przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego faktyczną i prawną argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Akcentowało okoliczność, iż przywoływane w sprawie pismo skarżącego z dnia 07 listopada 2001 r. nie stanowiło w swej treści wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, uprzednio zakończonego w sposób ostateczny decyzją lokalizacyjną Wójta Gminy z dnia [...] r., gdyż dotyczyło żądania udostępnienia akt tegoż postępowania administracyjnego. Najwcześniej złożone pismo, podlegające potraktowaniu już jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego we wskazanym przedmiocie, skarżący złożył do Wójta Gminy w dacie 31 maja 2002 r., a kolejne w dacie 13 września 2002 r., kierowane tym razem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W odniesieniu do każdego z tych wniosków został przekroczony ustawowy termin z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W konkluzji odmówiło prawnej racji zarzutom skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności. Niniejszym kontrolowana decyzja tego rozstrzygającego wymogu nie realizuje, wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci naruszenia właściwości instancyjnej w toku procedowania, gdy zważyć skład odwoławczego organu kolegialnego, rozpoznającego wniosek zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, co podlegało stwierdzeniu ponad granice wniosków i zarzutów skargi, w trybie art. 134 § 1 wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydawaniu zaskarżonej decyzji, powziętej wobec realizowania trybu odpowiadającego instancyjnemu, brała udział J. S., uczestnicząca uprzednio w wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, z dnia [...] r., każdorazowo jako członek składu orzekającego. Wskazana wadliwość proceduralna podlega prawnej ocenie, jako naruszenie instancyjnej właściwości organu, w kontekście organizacji i trybu działania organów kolegialnych, stanowiącej jedną z kategorii właściwości rzeczowej organu administracji publicznej. Ścisłe przestrzeganie każdej z ustawowo normowanej postaci właściwości rzeczowej, w tym instancyjnej, stanowi gwarancję zrealizowania w toku postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, stanowionych kolejno w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Jednym ze służących temu celowi proceduralnych instrumentów jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której w art. 15 k.p.a., oparta na fundamentalnym założeniu realizowania toku instancji kolejno przez różne organy. Ulega ona konkretyzacji w regułach stanowionych dla rzeczowej właściwości organu odwoławczego, przewidzianych co do zasady mocą art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a. w kolejnych punktach. Na gruncie przytoczonych uregulowań prawnych, przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma charakter szczególny, stanowiący instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegającego rozpoznaniu przez tożsamy organ, przy jednoczesnym odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów dla postępowania zainicjowanego odwołaniem. Zatem w odniesieniu do organu kolegialnego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w składzie trzyosobowym, zrealizowanie wskazanych wyżej kardynalnych zasad procedowania w administracji, na gruncie właściwości rzeczowej, następuje przez wyłączenie tożsamości członków składu organu kolegialnego, orzekającego odpowiednio jak w kolejnych instancjach. Znajduje tu odpowiednie zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przewidujący podstawę wyłączenia pracownika, uczestniczącego w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej w trybie administracyjnym decyzji. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia17 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1477/00 /LEX 81665/. Specyfika środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polegająca na inicjowaniu trybu odpowiadającego instancyjnemu w sposób pozbawiony konstrukcji względnej dewolutywności, na gruncie rozważanych unormowań, pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia. Wskazana proceduralna odmienność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w obowiązującym stanie prawnym, z racji swego formalnego charakteru, ustępuje przed obligiem każdorazowego realizowania przez organy rozstrzygające w toku procedowania administracyjnego w pierwszym rzędzie jego zasad ogólnych, a to dla zagwarantowania stronie bezstronnego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w trybie odpowiadającym instancyjnemu, a w konsekwencji w sposób najbardziej jurydycznie zbliżony do procedowania w toku instancyjnym, jak tego wymaga art. 15 k.p.a. W dalszej kolejności należy przejść do sankcji orzekania organu kolegialnego w składzie którego pozostawał członek podlegający wyłączeniu w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wola organu kolegialnego jest wyrazem woli jego członków uzewnętrznionej w głosowaniu. W składach trzyosobowych wola członka podlegającego wyłączeniu może mieć istotny wpływ na przyjęcie rozstrzygnięcia określonej treści. Konkludując, stwierdzona w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wadliwość składu organu kolegialnego, orzekającego drugoinstancyjnie, stanowi naruszenie przepisów o właściwości, wyczerpujące hipotezę art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto w toku ponownego procedowania dla rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy i w konsekwencji oceni wszystkie prawnie istotne okoliczności sprawy, w kontekście argumentacji zainteresowanego. W szczególności należy zwrócić uwagę na stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2644/02. W sytuacji jego prawomocności, ma ono moc wiążącą w rozumieniu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważenie tej prawnej okoliczności zupełnie pominęło Kolegium w toku badania formalnoprawnej zasadności wznowienia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, gdy obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od organu na rzecz skarżącego uzasadnia art. 200 ostatnio przywołanej ustawy. p.