II SA/Lu 969/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. W. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy N. D. powołując się na art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) nakazał W. J. i L. J. usunięcie opadów o kodach 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia innych niż wymienione w 17 01 06 oraz 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości 1160 Mg i 17 03 02 - mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 w ilości 42 Mg, zdeponowanych na działce nr [...] w miejscowości B., poprzez usunięcie odpadów z powierzchni ziemi i przekazanie podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na ww. nieruchomości należącej do W. J. i L. J. zgromadzone są wskazane odpady, które składowane są w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Art 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach definiuje posiadacza odpadów jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z uwagi na powyższe wskazani są zobowiązani do usunięcia składowanych na ich działce odpadów. Od decyzji tej zobowiązani wnieśli odwołania podnosząc, że nie zgadzają się z wydanym rozstrzygnięciem. Stwierdzili, że organ wadliwie zakwalifikował jako odpad substancje nawiezione na nieruchomość, które oni nie uznają za odpad gdyż służyć mają wyrównaniu terenu. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na decyzję kasacyjną Kolegium sprzeciw wniosła I. W. (właścicielka nieruchomości sąsiedniej). Wyrokiem z 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 370/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił decyzję pierwszej instancji w sytuacji, gdy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i ewentualnie wydać decyzję reformacyjną. Mając to na uwadze Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i ustalenie czy substancje i przedmioty składowane na przedmiotowej nieruchomości są odpadami, a więc w szczególności wyjaśnienie czy po stronie zobowiązanych do ich usunięcia istnieje wola ich pozbycia się, czy też przeciwnie dalszego wykorzystania oraz ustalenie czy ilość odpadów jest możliwa do zagospodarowania na własne potrzeby ich posiadaczy. Po uzyskaniu dodatkowego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i nakazało usunięcie odpadów o kodzie 17 03 02 - mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 w ilości 42 Mg, zdeponowanych na działce nr [...] w miejscowości B., poprzez usunięcie z powierzchni ziemi i przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). W jej uzasadnieniu organ przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i na tej podstawie podniósł, że o uznaniu danego przedmiotu za odpad w świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach decyduje co do zasady wola posiadacza, co oznacza, że nie można było automatycznie przyznać cech odpadów wszystkim zgromadzonym na przedmiotowej nieruchomości substancjom lecz należało dokonać oceny możliwości ich zdeponowania oraz wykorzystania przez posiadaczy tak w procesie odzysku, jak i wynikającego z obowiązujących przepisów. W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, że zobowiązani nie mają woli pozbycia się przedmiotowych odpadów i wyrażają wolę ich dalszego wykorzystania. Cel zdeponowania przedmiotowych substancji na nieruchomości wynika z chęci ich gospodarczego użycia, zgodnie z dopuszczalnymi przez przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku limitami. Mianowicie przepisy tego rozporządzenia dopuszczają możliwość wykorzystania odpadów o kodach 17 01 07 i 17 05 05 w maksymalnej ilości 0,2 Mg na 1 m2, co przy powierzchni działki wynoszącej 11.200 m2 zakłada możliwość ich deponowania na maksymalnej powierzchni. 5.800 m2, a zatem mniejszej niż całkowita powierzchnia nieruchomości. Rozporządzenie dopuszcza ich wykorzystanie do utwardzania powierzchni nieruchomości. We wskazanym więc zakresie nakazanie ich usunięcia nie znajdowało potwierdzenia w ustaleniach faktycznych oraz nie wynikało z obowiązujących przepisów. Natomiast wobec odpadów o kodzie 17 03 02 - mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 w ilości 42 Mg, przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości ich gospodarczego wykorzystania w procesie odzysku przez osoby fizyczne w ilości jaka znajduje się na tej nieruchomości. Zatem mimo, że zobowiązani wyrażać mogą wolę ich wykorzystania, to z uwagi na ich ilość i rodzaj nie można stwierdzić, że składowane są w miejscu do tego przeznaczonym. W tym też zakresie należy podzielić stanowisko organu, że nakazanie ich usunięcia było zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożyła I. W. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt 1 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i przeprowadzenie oceny dowodów z naruszeniem zasad logiki, co skutkowało sprzecznymi z zebranym materiałem dowodowym ustaleniami; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja Wójta Gminy N. D. z [...] r. jest prawidłowa w całości. - pkt. 33 i pkt. 40 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie mające źródło w: a) błędnym uznaniu, że "wykorzystanie odpadów na zagospodarowanie nieruchomości" lub "chęci ich gospodarczego użycia, zgodnie z dopuszczalnymi przez obowiązujące przepisy limitami", jak również przeznaczenie odpadów na potrzeby wyrównania (niwelacji) terenu jest prawem dozwolonym sposobem odzysku odpadów na własny użytek, b) błędnym utożsamieniu przez organ metody odzysku w postaci "utwardzenia terenu" w rozumieniu rozporządzenia z wyrównaniem (niwelacją) terenu, czy "zagospodarowaniem działki" oraz poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do odzysku na nieruchomości własnej (0,2 Mg/m2/rok) należy odnosić do całej powierzchni nieruchomości, a nie jak wynika z przepisu - jedynie do części utwardzanej powierzchni nieruchomości; - art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez jego wadliwe niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że odpady o kodach 17 01 07 i 17 05 05 zostały w całości wykorzystane na potrzeby wyrównania terenu (niwelacji), a nie jego utwardzenia, co świadczy o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy, który w nieuprawniony sposób utożsamia metody odzysku w postaci "utwardzenia powierzchni" w rozumieniu rozporządzenia z wyrównaniem (niwelacją) terenu. Zdaniem skarżącej zobowiązani w żadnej części nie mogli przeznaczyć przedmiotowych odpadów na niwelację powierzchni swojej nieruchomości, a skoro sami przyznali, iż taki był ich cel, to przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto - zdaniem skarżącej - organ odwoławczy wbrew treści pkt. 33 i pkt. 40 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. przyjął, że dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do odzysku na nieruchomości własnej (0,2 Mg/m2/rok) należy odnosić do całej powierzchni nieruchomości, a nie jak wynika z normy prawnej - jedynie do części utwardzanej powierzchni nieruchomości za pomocą tych odpadów. W niniejszej sprawie, jak wynika z raportu geotechnicznego, odpady zostały rozplantowane na powierzchni 1.340 m2 działki, zatem organ powinien dojść do wniosku, że maksymalna dopuszczalna ilość odpadów jaką można było poddać na obszarze 1.340 m2 to 268 Mg, a skoro na tej samej powierzchni rozplantowano 1160 Mg, to doszło do ponad 4-krotneg przekroczenia dopuszczalnych norm odzysku odpadów. Nie mniej jednak - zdaniem skarżącej - z uwagi na inny cel składowania odpadów na działce nr [...] niż jej utwardzanie, właściciele odpadów nie mogli skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpocząć należy od przywołania, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jak natomiast stanowi art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Według ust. 2 tego przepisu, w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie może zatem budzić wątpliwości, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowe substancje o kodach 17 01 07 i 17 05 05 stanowią odpad. Jak wyżej wskazano, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Rozporządzenie to kwalifikuje zarówno zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, jak i glebę oraz ziemię, w tym kamienie jako odpad. Jak stanowi art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach jedynie niezanieczyszczona gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i wykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, nie jest odpadem. Jednak tak sytuacja z cała pewnością nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sporne masy nasypu po pierwsze nie stanowią czystej gleby, a po drugie nie stanowią materiału pochodzącego z działki nr [...]. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że nawiezione na teren tej działki pył, piasek i gleba wymieszane z gruzem betonowym i ceglanym są odpadem w rozumieniu przepisów analizowanej ustawy. Ustalenia poczynione w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organy postępowania są kompletne, szczegółowe i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że W. J. i L. J., jako właściciele nieruchomości, a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, są posiadaczami odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu, że działka nr [...] w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Odnosząc powyższe do zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób podzielić argumentacji organu, że zdeponowane na działce masy nasypu mimo, że stanowią odpad nie podlegają obowiązkowi usunięcia z uwagi na wolę właścicieli działki ich gospodarczego użycia zgodnie z obowiązującymi limitami wielkości. Dochodząc do takich wniosków organ odwoławczy popełnił kilka błędów. Po pierwsze całkowicie gołosłowne (nie mające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym) są twierdzenia Kolegium, że cześć materiałów posłużyła do wykonania dojazdu na działce oraz jej zagospodarowania. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że sporne odpady zostały wykorzystane w całości na potrzeby wyrównania (niwelacji) terenu. Działanie to stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., albowiem organ w sposób dowolny, bez przeprowadzenia na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu, w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ustalił przywołaną okoliczność. Po drugie, odnośnie podniesionej przez Kolegium kwestii wykorzystania spornych odpadów celem utwardzenia gruntu, to należy wskazać, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Z goła czym innym jest natomiast niwelacja terenu, która polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Bezsporne zatem jest, że niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Mają ona zastosowanie ex lege tylko do utwardzania terenu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała zatem okoliczność, że rozporządzenie to określa maksymalną ilość odpadów, które mogły być wykorzystane w procesie odzysku. W świetle pkt 33 i pkt 40 załącznika do tegoż rozporządzenia dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia - to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Mimo to, również tu organ nie ustrzegł się błędów. Całkowicie słusznie podnosi bowiem skarżąca, że rozporządzenie stanowi o limicie względem metra kwadratowego "utwardzanej powierzchni", a nie całej powierzchni działki. W niniejszej sprawie, bezsporne jest, że odpady zostały rozplantowane jedynie na części działki o powierzchni 1.340 m2, a nie na całej działce, co oznacza, że maksymalna dopuszczalna ilość odpadów jaką można było poddać odzyskowi stanowi iloczyn zajętej powierzchni oraz wartości przyjętej w rozporządzeniu. Nie mniej jednak kwestia ta w kontekście braku podstaw do przyjęcia, że odpady zostały wykorzystanie do utwardzenia powierzchni, a tym samym by ich właściciele mogli skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Podsumowując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny ustalonego stanu faktycznego, co skutkowało błędną jego subsumcją pod hipotezę normy wynikającej z powołanych wyżej przepisów. Tym samym za skuteczne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2, art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256). Niniejszy wyrok ma ten skutek, że organ ponownie rozpozna odwołanie z zastosowaniem reguł postępowania i biorąc pod uwagę ocenę materiału dowodowego przedstawioną przez Sąd i jeszcze raz rozstrzygnie czy decyzja Wójta Gminy N. D. z [...] r. odpowiada prawu.