II SA/Lu 97/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], nakazującej M. M. i T. W., w terminie do dnia 30 listopada 2010 r., zlikwidowanie ośmiu otworów o wymiarach 0,08 x 0,08 m, znajdujących się w ścianie szczytowej budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...], w miejscowości O. K., gmina A. oraz nakazującej doprowadzenie tej ściany do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wykonanie jej na własnym fundamencie z elementów o klasie odporności ogniowej minimum R E I 60, pogrubienie do 0,25 m, i wyprowadzenie ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, – uchylił tę decyzję w całości i odmówił, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydania nakazu likwidacji ośmiu otworów o wymiarach 0,08 x 0,08 m, znajdujących się w ścianie szczytowej wskazanego wyżej budynku gospodarczego, usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczące legalności otworów w ścianie budynku stodoły usytuowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości O. K., zostało wszczęte na żądanie A. M., o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 7 lipca 2010 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2010 r. na wskazanej wyżej działce organ pierwszej instancji ustalił, iż na działce tej znajduje się budynek gospodarczy murowany, w części drewniany, parterowy z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem. Budynek ten w ścianie szczytowej od strony działki nr ewid. [...] posiada osiem otworów o wymiarach 0,08 x 0,08 m, po cztery w dwóch liniach poziomych: na wysokości 1,30 m i 2,56 m od poziomu terenu. Grubość ściany z otworami, która usytuowana jest w granicy działki wynosi 0,12 m. Odległość omawianego budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] wynosi 3,50 m. Według oświadczenia biorącego udział w oględzinach A. M., przedmiotowy budynek został wybudowany przed podziałem działki o nr ewid. [...] na działki o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...], a otwory w jego ścianie szczytowej zostały wykonane w czerwcu 2010 r. Organ pierwszej instancji uznał, iż ściana szczytowa opisanego budynku gospodarczego usytuowana w granicy działki nie spełnia wymagań przepisu § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i opisaną na wstępie decyzją nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązek usunięcia, w zakreślonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie wymienionych w tej decyzji robót budowlanych – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Organ wskazał, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], udzielającej pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 14,40 x 5,70 m, w oparciu o projekt indywidualny stanowiący załącznik do tej decyzji oraz usytuowany zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki. Projekt indywidualny budynku przewidywał jego ścianę szczytową o grubości 12 cm. Budynek na działce nr ewid. [...] (przed podziałem działki) zgodnie z planem zagospodarowania działki należało usytuować w odległości 14,80 m (odległość ściany szczytowej od granicy działki) od granicy z działką sąsiednią S. B. Późniejszy podział działki w taki sposób, iż granica między nowymi działkami przebiega wzdłuż ściany szczytowej spornego budynku nie może, w ocenie organu odwoławczego, stanowić przesłanki do stwierdzenia, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, gdyż narusza obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Przyjmując, jak oświadczył w trakcie oględzin A. M., że powyższe otwory zostały wykonane w czerwcu 2010 r., organ odwoławczy wskazał, iż § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczy sytuowania budynku, zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, a nie określa usytuowania wylotów otworów wentylacyjnych wykonanych w ścianach zewnętrznych. W rozpatrywanej sprawie sporne otwory nie są otworami okiennymi ani drzwiowymi, lecz stanowią otwory wentylacyjne. Ponadto wniosek o pozwolenie na budowę w sprawie został złożony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a więc, w świetle § 330 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, do przedmiotowych otworów nie stosuje się przepisów rozporządzenia, chyba że zachodzą przypadki określone w § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu drugiej instancji, nie zachodzą zaś przypadki wskazane w § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł A. M., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nakazująca zamurowanie samowolnie wykonanych otworów w ścianie szczytowej budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr ewid. [...] była prawidłowa. Wskazał, iż przedmiotowe otwory nie są otworami wentylacyjnymi, gdyż budynek jest wentylowany poprzez ściany pokryte deskami. Otwory te stwarzają niebezpieczeństwo w przypadku pożaru, gdyż znajdują się w ścianie budynku usytuowanej w granicy z jego działką nr ewid. [...], w odległości 3,5 m od jego budynku mieszkalnego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 marca 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż w dniu 23 marca 2011 r. w budynku mieszkalnym znajdującym się na sąsiedniej działce nr ewid. [,..] wybuchł pożar, a znajdująca się na tej działce stodoła stanowi o wiele większe zagrożenie. Podniósł również, iż podział geodezyjny nieruchomości na działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...] został dokonany prawdopodobnie w 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi są zasadne. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.: 1. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], nakazującą M. M. i T. W., w terminie do dnia 30 listopada 2010 r., zlikwidowanie ośmiu otworów o wymiarach: 0,08 x 0,08 m, znajdujących się w ścianie szczytowej budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], w miejscowości O. K., gmina A. oraz doprowadzenie tej ściany do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wykonanie jej na własnym fundamencie z elementów o klasie odporności ogniowej minimum R E I 60, pogrubienie do 0,25 m, i wyprowadzenie ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, 2. orzekł merytorycznie odmawiając wydania nakazu likwidacji wskazanych wyżej otworów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], udzielającej pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 14,40 x 5,70 m w oparciu o projekt indywidualny, stanowiący załącznik do tej decyzji oraz usytuowany zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki. Projekt indywidualny budynku przewidywał jego ścianę szczytową o grubości 12 cm. Budynek na działce nr ewid. [...] (przed podziałem działki) zgodnie z planem zagospodarowania działki należało usytuować w odległości 14,80 m (odległość ściany szczytowej od granicy działki) od granicy z działką sąsiednią S. B. Po podziale działki nr ewid. [...] na działki o numerach ewidencyjnych: [...], stanowiącą własność M. M. i T. W. oraz [...], należącą do skarżącego, wskazany wyżej budynek usytuowany jest na działce nr ewid. [...]. W ścianie szczytowej tego budynku, która znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego nr ewid. [...], wykonanych zostało osiem otworów o wymiarach 8 cm x 8cm po cztery w dwóch liniach poziomych, to jest na wysokości 1,30 m i 2,56 m od poziomu terenu. Odległość omawianego budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] wynosi 3,50 m. Według oświadczenia skarżącego, niekwestionowanego przez właścicieli działki nr ewid. [...], przedmiotowy budynek został wybudowany przed podziałem działki nr ewid. [...], zaś otwory w jego ścianie szczytowej zostały wykonane w czerwcu 2010 r. Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w opisanej sytuacji prawnie wadliwe było nałożenie na właścicieli przedmiotowego budynku przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany szczytowej tego budynku znajdującej się przy granicy z działką skarżącego do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego Przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie", stanowi wprawdzie, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Należy mieć jednak na uwadze, iż omawiany budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i dopiero w wyniku podziału dawnej działki nr ewid. [...] znalazł się bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...], należącej do skarżącego. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż zmiana okoliczności, wynikła z podziału działki dokonanego już po wzniesieniu budynku, nie uzasadnia stwierdzenie jego "nieprawidłowego stanu technicznego" w rozumieniu powołanego art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wskazany przez organ pierwszej instancji nieprawidłowy stan techniczny nie wynika z jakiejkolwiek modyfikacji istniejącego budynku, lecz wyłącznie z faktu podziału działki, na której znajduje się ten budynek, dokonanego po jego wybudowaniu. Okoliczność, iż ściana szczytowa budynku znajdująca się w granicy działki nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego mogła być jedynie wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki [...]. To bowiem wyłącznie na mocy tej decyzji, przy braku jakiejkolwiek modyfikacji istniejącego budynku, ściana ta znalazła się w granicy działki (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1333/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 99). Zasadne było zatem stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji w części nakazującej doprowadzenie ściany budynku leżącej w granicy działki doprowadzenie do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego była prawnie wadliwa. Należy jednak podkreślić, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, było co najmniej przedwczesne, albowiem nie zostało w sprawie należycie wyjaśnione, czy pomimo wykonania – niezgodnie z pozwoleniem na budowę – otworów w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku, stan techniczny tego budynku jest należyty, to jest odpowiada wymogom techniczno-budowlanym istotnym z punktu widzenia bezpieczeństwa dla ludzi i otoczenia. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organy administracji są więc na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Organ drugiej instancji, z naruszeniem powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 330 pkt 1 rozporządzenia przepisów tego aktu normatywnego nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia – tak jak w rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, który został opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W myśl zaś § 207 ust. 2 rozporządzenia przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przede wszystkim, skoro organ drugiej instancji przyjął, że przedmiotowe otwory okienne zostały zrealizowane w czerwcu 2010 r., a przy tym organ ten nie stwierdził, by istnienie tych otworów przewidywał zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, to niezasadny jest wniosek, iż do otworów tych nie można stosować przepisów rozporządzenia, które weszło w życie przed datą ich wykonania. Przepis § 330 pkt 1 rozporządzenia wyłącza bowiem stosowanie przepisów rozporządzenia wobec budynków zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym na podstawie wniosku złożonego i opracowanego na podstawie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących przed datą wejścia w życie rozporządzenia, to jest przed dniem 16 grudnia 2002 r., a nie uniemożliwia oceny zgodności z przepisami rozporządzenia wykonanych w tychże budynkach robót budowlanych, które nie były przewidziane w pozwoleniu na budowę. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż przepis § 330 pkt 1 wyłącza zasadniczo stosowanie przepisów rozporządzenia do przedmiotowych otworów, to należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie ocenił należycie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki określone w § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia, których stwierdzenie obligowałoby organ do zastosowania przepisów rozporządzenia. Zauważyć bowiem należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzja nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że powołany § 207 ust. 2 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji nie wskazał przepisów odrębnych, na podstawie których stwierdził, iż przedmiotowy budynek gospodarczy, w którego ścianie szczytowej znajdującej się w odległości 3,5 m od budynku mieszkalnego skarżącego wykonano osiem otworów o wymiarach 0,08 m x 0,08 m, to jest po cztery w dwóch liniach poziomych na wysokości 1,30 m i 2,56 m od poziomu terenu, nie zagraża życiu ludzi. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku stwierdzenia, że wskazany obiekt, w oparciu o przepisy szczególne, należy uznać za zagrażający życiu ludzi, to – w świetle zaś § 207 ust. 2 rozporządzenia – winny mieć do niego zastosowanie przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. W tym miejscu należy zauważyć, iż, jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 24 marca 2011 r., w dniu 23 marca 2011 r. w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] wybuchł pożar. Nie ulega zaś wątpliwości, iż przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi większe zagrożenie dla budynku mieszkalnego skarżącego, gdyż jest usytuowany w odległości 3,5 m od tego budynku. Tym samym naruszone zostały nie tylko powołane wyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., lecz również art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organ oceni należycie, czy do przedmiotowych otworów winny mieć przepisy rozporządzenia, w tym przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Organ ten winien również rozważyć zastosowanie w sprawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, iż w świetle tego przepisu koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia, a zatem nie jest uzasadnione nakładanie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, gdy stan techniczny obiektu budowlanego może być stwierdzony w inny, niezwiązany z ponoszeniem kosztów sposób, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.