II SA/Lu 970/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marka Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-P. z dnia 1 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-P., po rozpatrzeniu odwołania Marka Ł., zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.-P. z dnia 17 kwietnia 2002 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 530/2 przy ul. J. w B.-P. Organ odwoławczy przytoczył następujące motywy rozstrzygnięcia: Marek Ł. domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na działce nr 530/2 budynku mieszkalnego z garażem oraz budynku handlowo-usługowego. We wniosku określił, że budynek mieszkalny chciałby posadowić w szerszej części działki. Natomiast budynek handlowo-usługowy w możliwie najmniejszej odległości od ulicy J. Wniosek ten organ I instancji załatwił wydając dwie odrębne decyzje w stosunku do każdego z zamierzeń inwestycyjnych. Organ I instancji doszedł do przekonania, że działka nr 530/2 położona jest w terenie, dla którego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określają odmienne przeznaczenie - w zależności od położenia względem konkretnych ulic. Plan ten stanowi bowiem, że w pierzejach ulic T. i P. dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, natomiast w głębi terenu plan przewiduje zabudowę wielorodzinną. Granice zasięgu poszczególnych obszarów pokazuje rysunek planu, do którego odsyła część tekstowa /ustalenia realizacyjne dla symbolu E.2.MW,MS, MN, UI/. Wobec takich ustaleń prawa miejscowego, wybudowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w głębi działki nr 530/2 nie jest możliwe, bo teren ten jest przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne. Dlatego w odniesieniu do tego obiektu wydał decyzję odmowną. Odrębną decyzją ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu handlowo-usługowego. W odwołaniu od tych decyzji M. Ł. zakwestionował przede wszystkim rozpatrzenie wniosku przez wydanie dwóch decyzji, a nie jednej. Sprawę należało rozstrzygnąć jedną decyzją, gdyż złożył jeden wniosek, a zamierzenie dotyczy jednej inwestycji składającej się z dwóch budynków. Ponadto zaprezentował pogląd, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwiają się budowie domu jednorodzinnego we wskazanym miejscu. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest postępowaniem wyłącznie wnioskowym /art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ oraz, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem jej załatwienie przybiera formę decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/. Zasady i tryb składania wniosków /podań/ normują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidują one dwie formy składania podań - pisemną i ustną do protokołu, ale w stosunku do tej pierwszej dopuszczają różnorakie sposoby wnoszenia podań /począwszy od zwykłej pisemnej, a na poczcie elektronicznej skończywszy/. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza zasady wnoszenia odrębnych podań w każdej sprawie ani też nie zakazuje takiej metody inicjowania postępowania administracyjnego. Wprawdzie w kodeksie nie ma przepisu wprost regulującego te zagadnienia jednakże brak kazuistycznych regulacji w tym względzie można wyinterpretować z zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej /art. 19/ oraz z przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku, gdy podanie dotyczy spraw, w których organ jest niewłaściwy /art. 65/, albo gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy /art. 66/. Analiza tych przepisów wskazuje, że regułą jest, że jedno podanie dotyczy jednej sprawy ale też kodeks zna i normuje sytuacje, że jedno podanie dotyczy więcej niż jednej sprawy. Jeśli są to sprawy należące do właściwości różnych organów, organ do którego podanie wniesiono załatwi tylko sprawę należącą do jego właściwości, natomiast co do pozostałych spraw - postąpi zgodnie z dyspozycją art. 66 Kpa. Gdy zaś podanie dotyczy kilku spraw należących do właściwości tego organu - wówczas ten właśnie organ załatwi je w sposób przewidziany prawem. Możliwe jest wobec tego, że ta sama osoba złoży jedno podanie, obejmujące kilka odrębnych spraw ale należących do właściwości tego samego organu i podanie takie będzie skutecznie wniesione i będzie podlegało załatwieniu w takich formach, w jakich przewidują to przepisy. Zasadą - chociaż również nie zapisaną wprost w żadnym konkretnym przepisie kodeksu - jest też prowadzenie w każdej sprawie odrębnego postępowania. Przez sprawę administracyjną należy bowiem rozumieć "(...) ustalenie w drodze stosowania normy materialnej, o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej podmiotu (...)" /W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, za: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, 4 wydanie, s. 336/. Na istnienie tej pośrednio wskazuje przepis art. 62 Kpa /"w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony"/. Przepis ten dopuszcza prowadzenie jednego postępowania przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej sprawy /identyczny stan faktyczny, identyczna podstawa prawna, właściwość jednego organu administracji publicznej do jej rozpatrzenia/, ale przy założeniu jej odrębności podmiotowej. Dodać trzeba, że element wspólności dotyczy wyłącznie postępowania, gdyż kończy się ono wydaniem odrębnych decyzji w każdej ze spraw. W każdym innym wypadku każda odrębna sprawa powoduje wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem odrębnej decyzji. W przypadku skarżącego - wbrew jego mniemaniu - można mówić o braku tożsamości sprawy budowy domu jednorodzinnego i budowy budynku usługowo-handlowego. Tożsamość sprawy, wedle ugruntowanych w literaturze i orzecznictwie poglądów, to stan, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym, nadto gdy do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest ten sam organ /Ibidem, str. 715, także: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2000, str. 911-912/. Wydawać by się mogło, że wszystkie te cechy spełnia sprawa objęta wnioskiem skarżącego. W rzeczywistości tak jest ale oprócz dwóch elementów - przedmiotu sprawy i stanu prawnego. Wprawdzie i w tych aspektach doszukiwać się można cech tożsamości, bo wniosek dotyczy tej samej działki, tego samego celu w sensie ogólnym czyli zabudowy i zagospodarowania terenu, a w stosunku do stanu prawnego - zagadnienia normowanego tą samą ustawą i tym samym aktem prawa miejscowego. Jednakże różnica co do przedmiotu sprawy polega na tym, że są to dwa całkowicie odrębne i autonomiczne przedsięwzięcia - dom jednorodzinny z garażem może być pobudowany i może spełniać swoją funkcję niezależnie od tego, czy na działce bliżej ulicy będzie stał obiekt usługowo-handlowy i odwrotnie - funkcjonowanie obiektu usługowo-handlowego w żaden sposób nie jest uzależnione od wybudowania domu mieszkalnego z garażem. Również w stanie prawnym ujawniają się różnice niweczące pozorną tożsamość sprawy - działka wnioskodawcy jest bowiem tak usytuowana względem rysunku planu miejscowego, że jedna jej część podlega innym ustaleniom planu niż druga. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P., zatwierdzony uchwałą nr VI/31/94 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 1994 r. /Dz.Urz. Woj. B. nr 13, poz. 69/ teren, w którym leży działka skarżącego, oznacza symbolem E 2 MW, MS, UI, MN. Jego funkcją zasadniczą /projektowaną/ jest zabudowa mieszkaniowa zorganizowana oraz skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Ustalenia realizacyjne dla tego terenu są bardzo rozbudowane, jednakże dla celów niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie mają następujące zapisy "zachowanie zainwestowania w dobrym stanie technicznym i włączenie go do funkcji zasadniczej. W pierzejach ulic T., P. zabudowa jednorodzinna w głębi terenu zabudowa wielorodzinna zgodnie z rysunkiem planu ogólnego. Zabudowa do wysokości 3 kondygnacji - wskazane tworzenie małych zespołów mieszkaniowych. Należy zabezpieczyć teren pod usługi (...)". Dalsza część ustaleń realizacyjnych wymienia rodzaje usług, a także powierzchnię, jaka na ten cel jest przeznaczona. Rysunek planu określa natomiast przeznaczenie poszczególnych fragmentów za pomocą odpowiedniej kolorystyki /oprócz oznaczeń literowo-cyfrowych/ i tak: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są oznaczone kolorem brązowym, mieszkaniowej jednorodzinnej - pomarańczowym, a tereny przeznaczone pod usługi - ceglastym. W jednostce strukturalnej E 2 MW, MS, UI, MN jest to pas ciągnący się wzdłuż ulicy J. /018 KZt/. Ponieważ tekst planu wyraźnie i wprost odsyła do części graficznej planu /"zgodnie z rysunkiem planu ogólnego"/ to przy odczytywaniu znaczenia normy planistycznej znaczenie mają wszystkie jej cechy identyfikujące, w tym także kolor. Działka skarżącego ma nieregularny kształt, leży prostopadle do ulicy J. i tylko jej niewielka część /wąski pas od strony ulicy J./, oznaczony jest kolorem ceglastym, wyróżniającym "tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji usługowej centrotwórczej wymagającej koncentracji". Pozostała część leży w terenie oznaczonym kolorem brązowym - "tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej". Omówione różnice w przeznaczeniu poszczególnych fragmentów działki skarżącego uzasadniają pogląd o odrębnościach w stanie prawnym sprawy. Odrębność ta jest na tyle istotna, że rzutuje na swobodę właściciela w wyborze sposobu władania swoją rzeczą. Opisane względy zadecydowały, że Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu jednorodzinnego z garażem i budynku usługowo-handlowego dotyczy jednej i tej samej sprawy. Słuszność tego wniosku potwierdza ponadto okoliczność, że sam skarżący nie wykazał, w czym - jego zdaniem - miałby się wyrażać związek pomiędzy zamiarem wybudowania albo nawet już funkcjonowania obydwu budynków, okoliczność, że załatwienie sprawy dwiema decyzjami jest /a przynajmniej takim się wydaje/ rozwiązaniem najbardziej korzystnym z punktu widzenia inwestora ponieważ nie hamuje tej inwestycji, która jest uwzględniona dokładnie tak, jak tego chciał wnioskodawca /budynek usługowo-handlowy/, wreszcie - co Kolegium wie z urzędu bo równolegle toczy się odrębne postępowanie - skarżący dąży do podziału działki nr 530/2 na dwie działki. Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność potwierdza brak wzajemnej zależności pomiędzy poszczególnymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi. W ocenie Kolegium nietrafna jest argumentacja skarżącego co do dopuszczalności wybudowania na działce konkretnego obiektu, a mianowicie domu jednorodzinnego, w konkretnie wskazanym miejscu - w głębi działki nr 530/2. Skarżący pogląd swój wywodzi z tego, że opis zasadniczej funkcji terenu zawiera symbole MN oraz UT. Takie rozumowanie jest jednak błędne gdyż nie uwzględnia wszystkich aspektów normy prawnej wynikającej z przepisu prawa miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co wprost wynika z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu jednak na materię, jaką reguluje, budowa tych przepisów jest całkowicie odmienna od klasycznej budowy przepisu prawnego /hipoteza, dyspozycja, sankcja/. Na przepis gminny będący planem zagospodarowania przestrzennego składa się część tekstowa oraz część graficzna - rysunek planu, operująca oznaczeniami specjalistycznymi ale także kolorystyką. Obie części są integralne względem siebie, jednak rysunek planu wiąże tylko w takim zakresie, jaki wynika z tekstu planu /art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Wobec tego dla odczytania ustaleń planu dla konkretnego terenu nie wystarczy ustalić znaczenie niektórych tylko symboli identyfikujących teren, ale konieczne jest łączne odczytanie znaczenia wszystkich cech identyfikacyjnych - i tych wyrażonych słownie i tych wyrażonych za pomocą symboli literowych, cyfrowych i kolorystycznych. Jest to tym bardziej istotne w przypadku dużych jednostek strukturalnych planu /tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie/, gdzie w ramach tej samej jednostki występują istotne różnice w przeznaczeniu poszczególnych fragmentów /w niniejszej sprawie uzależnione od tego, czy chodzi o teren przyległy do ulic, czy położony "w głębi"/. Analiza ustaleń planu w stosunku do zamierzonej przez skarżącego budowy domu jednorodzinnego z garażem w głębi jego działki nr 530/2 prowadzi do wniosku, że odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego przedsięwzięcia jest zgodna z prawem. Na tym terenie plan dopuszcza wyłącznie zabudowę wielorodzinną, co wynika z tekstu planu /"w głębi terenu zabudowa wielorodzinna zgodnie z rysunkiem planu"/ i z jego części graficznej - kolor brązowy w tej jednostce strukturalnej oznacza budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia te postanowienia planu nakazując zachować linię zabudowy od ulicy J. Z opisanych względów Kolegium nie uznało zasadności zarzutów odwołania ani też nie dopatrzyło się w zaskarżonej decyzji innych wad, skutkujących jej uchylenie. Wobec tego Kolegium orzekło jak na wstępie. Marek Ł. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organy obu instancji błędnie rozstrzygnęły sprawę wydając odrębne decyzje mimo, że wniosek dotyczył jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, co narusza art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten dopuszcza na działce nr 530/2, w sposób alternatywny, różne formy budownictwa mieszkaniowego, nie wprowadzając żadnych linii rozgraniczających, ani nie ustalając zasad i warunków podziału terenu. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Z ustaleń organu administracji wynika, że działka nr 530/2 położona w B.-P. przy ul. J. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.-P. /uchwała nr VI/31/94 Rady Miejskiej w B.-P. z dnia 29 listopada 1994 r. - Dz.Urz. Woj. B. nr 13 poz. 69/ i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem E 2 MW, MS, MN, UI. Zawarte w planie ustalenia realizacyjne dotyczące tego terenu przewidują "zachowanie zainwestowania w dobrym stanie technicznym i włączenie go do funkcji zasadniczej. W pierzejach ulic: T. i P. zabudowa jednorodzinna, w głębi terenu zabudowa wielorodzinna zgodnie z rysunkiem planu." We wniosku o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, M. Ł. wskazał, iż budynek ten zamierza usytuować w szerszej części działki nr 530/2. Z załączonego do akt rysunku planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że "szersza część działki" nr 530/2 położona jest w miejscu, które oznaczone zostało na tym rysunku kolorem brązowym. Kolor ten odnosi się do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W świetle powyższych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwe jest, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie może być podzielone. Do realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, co stanowi zamierzenie inwestycyjne skarżącego, przewidziany został teren, który znajduje się poza "szerszą częścią" działki nr 530/2. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z rysunku planu, co którego odsyła tekst planu w ustaleniach realizacyjnych. Rysunek planu stanowi integralną część planu /art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Ustalenia zawarte w planie należy odczytywać zarówno z jego tekstu, jak i rysunku. Z przyczyn powyżej wskazanych organ I instancji decyzją z dnia 17 kwietnia 2002 r. zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Jak bowiem wynika z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy może nastąpić, jeśli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność zamierzenia z ustaleniami planu wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. W przypadku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja taka byłaby nieważna /art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą odrębnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zamiaru obiektu handlowo-usługowego oraz budynku mieszkalnego. Zarzuty te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Złożenie przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dwóch obiektów budowlanych obligowało organ administracji do rozpoznania tego wniosku i dokonanie oceny, czy zamiar budowy każdego z tych obiektów nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż żądanie skarżącego zostało zawarte w jednym wniosku, nie wykluczał rozstrzygnięcia o tym żądaniu odrębnymi decyzjami, z których każda dotyczy innego obiektu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zakazują takiego rozwiązania. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu administracji wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji. Nie można też uznać za zasadny zarzutu skarżącego, iż wydanie odrębnych decyzji do każdego obiektu, mimo złożenia jednego wniosku, narusza art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest tylko na wniosek oraz, że przedmiotem tego postępowania może być obiekt określony we wniosku. Przepis ten nie wyklucza natomiast rozstrzygnięcia o żądaniu strony, gdy dotyczy ono różnych obiektów budowlanych, odrębnymi decyzjami, z których każda dotyczy innego obiektu. Uznać zatem należało, iż rozstrzygnięcie sprawy niniejszej decyzją odnoszącą się tylko do budynku jednorodzinnego nie narusza prawa. Z tych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.