II SA/Lu 970/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D . B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...]; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżąca była zwolniona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. K. w P. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 9 marca 2005 r. D. B. wniosła o przeprowadzenie kontroli w przedmiotowym budynku podnosząc, że powadzone na parterze roboty budowlane spowodowały w jej lokalu mieszkalnym na piętrze budynku zarysowania i pęknięcia ścian. Przeprowadzone w dniu 30 marca 2005 r. z udziałem stron, oględziny i dokonane na nich ustalenia wykazały, że na parterze budynku położonego na działce nr ewid. [...] w P., stanowiącego zabudowę szeregową wykonane były roboty budowlane, stanowiące przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, których zakres wymagał pozwolenia na budowę. Inwestorzy robót E. i P. C. dokonali wprawdzie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, robót remontowych polegających na wykonaniu okładzin podłóg, ścian i sufitu ale zakres wykonywanych robót wykraczał poza zakres zgłoszenia. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wstrzymać roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia celem wyjaśnienia sprawy. Roboty zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, którym na inwestorów nałożono również obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej dokonanej przebudowy. W dniu 4 maja 2005 r. zobowiązani przedłożyli opracowanie, które nie zostało przez organ nadzoru budowlanego uznane za ekspertyzę i z tej przyczyny złożyli następnie ekspertyzę wraz z oceną techniczną opracowaną przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza ta stwierdzała, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, a elementy konstrukcyjne nie wymagają dodatkowych wzmocnień. Zawierała także zalecenia dotyczące konieczności oczyszczenia wszystkich elementów stalowych i zabezpieczenia antykorozyjnego poprzez dwukrotne pomalowanie farbami tlenkowymi, a następnie farbami powierzchniowymi posiadającymi odpowiednie atesty. W dniu 20 maja 2005 r. inwestor zawiadomił PINB o wykonaniu zaleceń wynikających z opracowanej ekspertyzy. W sytuacji, gdy ekspertyza wykazała prawidłowość zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, a inwestorzy wykonali zalecenia w ekspertyzie zawarte (co wynika z pisma z dnia 20 maja 2005r.) brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania na podstawie ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 kpa. PINB zwrócił się jednocześnie do Komendy Powiatowej Policji o podjęcie w stosunku do inwestorów działań przewidzianych w przepisie karnym tj. art. 90 ustawy Prawo budowlane dotyczącym sytuacji samowolnego prowadzenia robót budowlanych . Oceniając zarzuty odwołania należy uznać je za niezasadne. Kwestia przyczyn złego stanu technicznego lokalu mieszkalnego należącego do D. B., położonego nad remontowanym lokalem handlowym musi być rozpoznana w odrębnym postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Z relacji PINB wynika, że zarówno w tym przedmiocie, jak i w kwestii zmiany sposobu postępowania zostały wszczęte odrębne postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. B. nie precyzując jej żądania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem, a powołane w jej uzasadnieniu ustalenia mijają się z prawdą. Nieprawdziwe jest bowiem twierdzenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane na parterze budynku, którego jest współwłaścicielką, zamknęły się w ramach bryły obiektu budowlanego i stanowiły tylko wewnętrzną przebudowę. W istocie roboty te polegały na utworzeniu hali sklepowej z połączenia dwóch odrębnych nieruchomości tj. parteru budynku, którego jest współwłaścicielką i budynku sąsiedniego (sklepu spożywczego), będącego własnością inwestora. Oba obiekty połączone zostały przez wyburzenie drewnianej ściany z bali wzdłuż budynku. Spowodowało to spękanie ścian i ich odkrojenie się od sufitu, a także wypaczenie podłogi drewnianej na piętrze budynku. Przedłożona ekspertyza, w ocenie skarżącej, zawiera niezgodne z prawdą stwierdzenie co do posadowienia fundamentów, a jej autor nie dokonał nawet oględzin piętra i strychu budynku podając błędnie, że dach jest kryty papą, w sytuacji gdy jest on kryty blachą i eternitem, a konstrukcja dachu nie jest krokwiowo-jętkowa. W tej sytuacji dokonane wyliczenia wytrzymałościowe zawarte w ekspertyzie są nierzetelne, a dokonana samowolnie rozbudowa stwarza zagrożenie dla obiektu i jego użytkowników. Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego celowo "rozdrobniły sprawę samowoli budowlanej" na szereg postępowań i tendencyjnie umorzyły postępowanie powołując się na ekspertyzę obejmującą tylko parter budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bierze z urzędu pod uwagę i te naruszenia prawa, które nie zostały skargę objęte. Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, przy tym również z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Po pierwsze, w rozpatrywanej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, przecz co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zasadą przyjętą w art. 28 ust .1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 206 ze zm.) jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 29 powołanej ustawy. W ustawowo określonym katalogu rodzajów robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, dla zrealizowania niektórych z tych robót zastrzeżony został obowiązek dokonania wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 ustawy). Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia, stanowi w świetle art. 48 i 49b omawianej ustawy, samowolę budowlaną. Organy administracyjne orzekające w rozpatrywanej sprawie ustaliły i przyjęły, że inwestorzy E. i P. C. nie dopuścili się samowoli budowlanej prowadząc roboty budowlane przy remoncie – przebudowie obiektu budowlanego mimo, że część tych robót wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organy te stanęły bowiem na stanowisku, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były na podstawie uprzednio dokonanego zgłoszenia tyle, że zakres tych robót istotnie odbiegał od treści zgłoszenia. W postępowaniu administracyjnym nie dokonano ustaleń, czy zgłoszenie to odpowiadało wymogom określonym w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz czy inwestorzy przystąpili do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych w przewidzianym prawem terminie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli iw terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie wykonania robót remontowych w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w P. nosi datę [...] lutego 2005 r. i zawiera w swej treści informację o zamiarze rozpoczęcia zgłoszonych robót w dniu 25 marca 2005 r. Trzydziestodniowy termin dla zgłoszenia sprzeciwu mijał zatem dopiero w dniu 24 marca 2005 r. , a już dniu 9 marca 2005 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo skarżącej, informujące o prowadzeniu robót budowlanych na parterze przedmiotowego budynku. Zakres wykonanych robót budowlanych stwierdzony protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 30 marca 2005r. może także nasuwać wątpliwości co do rozpoczęcia robót dopiero po dniu 24 marca 2005 r. W sytuacji, gdyby roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 30-dniowego terminu zastrzeżonego przez ustawę do wniesienia sprzeciwu, należałoby uznać, iż prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Samowolnie wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo robót wymagających zgłoszenia obliguje właściwe organy do zastosowania w takich sytuacjach odpowiednio przepisów art. 48 oraz 49b omawianej ustawy i w takich warunkach nie może mieć zastosowania art. 50 ustawy. Po drugie, zaskarżona decyzja narusza prawo przez wadliwe zastosowanie art. 105 kpa. Przepis ten obliguje organ administracji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wówczas, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Nie może być uznane za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, w którym strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, a istniejący stan prawny umożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że inwestorzy wykonali roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadając takiego pozwolenia. Przepisy ustawy Prawo budowlane w zależności od okoliczności, zakresu i rodzaju wykonanych prac przewidują różne rodzaje rozstrzygnięć jakie obowiązany jest zastosować właściwy organ. Generalnie, w sytuacji zaistnienia samowoli budowlanej albo odstępstw od pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, postępowanie administracyjne w świetle przepisów art. art. 48-51 winno zakończyć się albo nakazaniem rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu lub jego części albo legalizacją wykonanych prac po uprzednim wykonaniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że współwłaściciele obiektu budowlanego dokonali przebudowy tego obiektu bez zgody pozostałych współwłaścicieli i bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ale uznały to postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że opracowana na polecenie organu ekspertyza techniczna wykonanych prac wykazała ich zgodność ze sztuką budowlaną. Stanowisko takie prowadzi w istocie do kuriozalnego wniosku, iż za bezprzedmiotowe może być uznane postępowanie administracyjne w sprawach, w których roboty budowlane prowadzone będą bez spełniania jakichkolwiek formalnych wymogów zawartych w przepisach Prawa budowlanego w sytuacji, gdy po ich zakończeniu inwestor przedstawi ekspertyzę o spełnieniu norm techniczno-budowlanych. Kolejną wadą zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia się do zarzutu, iż inwestorzy kontynuowali roboty budowlane po doręczeniu im postanowienia nakazującego wstrzymanie tych robót. Niedokonanie ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 50a omawianej ustawy, w świetle którego organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem wydanym w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2 oraz art. 50 ust. 1. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się również do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, iż błędnie przyjęto w ustaleniach faktycznych sprawy zaistnienie przebudowy jednego obiektu budowlanego, a nie połączenia w jeden obiekt dwóch sąsiadujących ze sobą budynków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przez to wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 232 § 2 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. kg