II SA/Lu 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. po rozpatrzeniu wniosku R. D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wnioskodawcy tj. na J. D. na okres od [...].04.2016 do [...].09.2017 (pkt 1) oraz przyznał świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko tj. W. D. w kwocie [...]zł na okres od [...].04.2016 do [...].09.2017. Odmowę przyznania świadczenia organ uzasadnił przekroczeniem kryterium dochodowego, wynoszącym [...] zł (zgodnie z art. art. 5 ust.3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Organ wskazał, że ze złożonego wniosku i załączonych dokumentów wynika, że dochód roczny rodziny wnioskodawcy w 2014r., będący podstawą ustalenia dochodu w okresie od [...].04.2016 do [...].09.2017 wyniósł [...] zł brutto (42 179,32 zł netto), a więc miesięczna kwota dochodu rodziny wynosiła [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - [...] zł netto. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. D. domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna [...]. Zarzucił, że organ wadliwie przyjął, że jego dochody obecnie są identyczne, jak w 2014r. Zarobki bowiem "spadły" i obecnie wynoszą [...] zł, co wynika z dołączonego do odwołania zaświadczenia (k.21). Nadmienił, iż od [...].07.2016 r. jego zarobki jeszcze bardziej zmaleją, bowiem zostanie mu cofnięte dofinansowanie za brak kwatery wynoszące [...] zł. W tej sytuacji organ powinien uwzględnić utratę dochodu, gdyż obecnie dochód wynosi [...] zł netto na osobę, a więc jest niższe od kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji, że dochód skarżącego w 2014 r. przekraczał kryterium dochodowe, a więc niedopuszczalne było przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Z dołączonej do akt sprawy informacji Ministerstwa Finansów oraz ZUS wynika bowiem, że w 2014 roku dochód skarżącego wyniósł [...] zł, podatek należny - [...] zł (rozliczony wspólnie z żoną), składka na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł (k.14-16 akt admin.). Zatem przeciętny miesięczny dochód członka rodziny wyniósł w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego [...] zł, a w przeliczeniu na osobę - [...] zł. Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżącego, że nastąpiła utrata dochodu spowodowana obniżeniem wynagrodzenia w 2016 r. i utratą od [...] lipca 2016r. dofinansowania za brak kwatery w wysokości [...] zł miesięcznie. Utrata dofinansowania za brak kwatery nie jest bowiem okolicznością wymienioną w zamkniętym katalogu przyczyn utraty dochodu wskazanym w art. 2 pkt. 19 ustawy. Okolicznością taką nie jest również czasowe obniżenie dotychczasowego wynagrodzenie, w szczególności nie stanowi ono "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 2 pkt. 19 lit. c. ustawy), gdyż utrata zatrudnienia to niewykonywanie zatrudnienia, natomiast nie jest utratą dochodu otrzymywanie wynagrodzenia w niższej wysokości w czasie trwania stosunku pracy. [...] zmniejszenie wysokości danego dochodu nie stanowi więc dochodu utraconego, podobnie jak okresowe zwiększenie dochodu nie stanowi przesłanki uznania uzyskania dochodu. W tej sytuacji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. D. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 19, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 96 ustawy z dnia [...] października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez błędne przyjęcie, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Straży Granicznej stanowi zasadnicze uposażenia funkcjonariusza, wobec czego jego utrata stanowi jedynie czasowe zmniejszenie uzyskiwanego dochodu i nie wypełnia przesłanek utraty dochodu oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. W obszernym uzasadnieniu skarżący wykazywał, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Skarżący wskazał, że zgodnie rozdziałem 13 ustawy o Straży Granicznej dotyczącym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy, na ich "wynagrodzenia" składają się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. Zgodnie zaś z art. 108 na dodatki do uposażenia składają się: dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106; dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej; dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym; dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3; dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 96 cyt. ustawy nie stanowi więc składnika uposażenia funkcjonariusza, nie stanowi więc również składnika "wynagrodzenia" skarżącego. Jest on jedynie dodatkowym świadczeniem uzyskiwanym w ramach przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej uprawnień do lokalu mieszkalnego, o których mowa rozdziale 12 cytowanej ustawy. Wobec powyższego utrata przez skarżącego uprawnień do takiego równoważnika na podstawie decyzji Nr [...] - [...] Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nie stanowi czasowego zmniejszenia uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Z chwilą uprawomocnienia się wskazanej powyżej decyzji skarżący na stałe stracił prawo do dodatkowo uzyskiwanego świadczenia, co istotnie wpłynęło na zmniejszenie się kwoty uzyskiwanego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Zdaniem skarżącego ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zawiera legalnej definicji utraty dochodu, a jedynie wymienia katalog sytuacji, które taką utratę powodują. W tej sytuacji pojęcie utraty dochodu należy rozumieć podobnie jak na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako "stan, w którym odpadło któreś źródło przychodów w tym sensie, że członek rodziny nie ma już do niego prawa jako takiego (...) nie ma już tego źródła". Przy takim rozumieniu utraty dochodu, wobec utraty przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego nie uległo zmniejszeniu jego wynagrodzenie, lecz skarżący na stałe utracił źródło dochodu, uzyskiwane z dodatkowych świadczeń. Skarżący dodał, że obecnie oczekuje na decyzję w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przeniesienie do pełnienia służby w Policji, co może skutkować utratą zatrudnienia w Straży Granicznej, a więc – zgodnie z art. 2 pkt. 19 lit. c - utratą dochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), zwanej dalej "ustawą" - świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust.2), Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (ust.3). Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (ust.4). Z przepisu tego wynika, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego wynoszącego zasadniczo [...] zł, a w przypadku dziecka niepełnosprawnego [...] zł. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 za dochód uważa się dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, z kolei w myśl art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód to - po odliczeniu kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób – a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne (ściśle wymienione) dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (...). Przy czym - zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy - pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia [...] września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Rozpatrując niniejszą sprawę organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy przy ustalaniu dochodu skarżącego za 2014 r. Organ ustalił, że w 2014 roku dochód skarżącego wyniósł [...] zł, podatek należny - [...] zł (rozliczony wspólnie z żoną), składka na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł. Zatem przeciętny miesięczny dochód członka rodziny wyniósł w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego [...] zł, a w przeliczeniu na osobę - [...] zł. Kwota ta nie została przez skarżącego zakwestionowana. Zarzuty skargi sprowadzają się wyłącznie do pominięcia przez organ dochodu utraconego przez skarżącego już po 2014 r., co organ – zgodnie z powołanym wyżej art. 48 ust. 2 ustawy powinien był uwzględnić. Skarżący podniósł, że utracił uzyskiwany w 2014 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wynoszący [...] zł miesięcznie, a więc faktycznie dochód jego rodziny zmniejszył się i obecnie wynosi 3104,83 miesięcznie (zaświadczenie, k. 21). Zdaniem skarżącego stała utrata tego równoważnika nie jest – jak przyjął organ – jedynie czasowym obniżeniem wynagrodzenia, lecz utratą źródła dochodu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Rację mają bowiem organy, że wskazana okoliczność nie stanowi okoliczności powodującej utratę dochodu, która podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu na podstawie art. 7 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego". Przepis art. 2 pkt 19 ustawy ściśle określa, jakie okoliczności powodują utratę dochodu, są to: a) uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, b) utrata prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utrata zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utrata zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utrata świadczenia rodzicielskiego, i) utrata zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utrata stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.); Przytoczony przepis nie obejmuje utraty dochodu polegającej na utracie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Równoważnik taki, jak sam podnosi skarżący, nie stanowi składnika wynagrodzenia, lecz jest innego rodzaju dochodem, którego nie dotyczy art. 2 pkt 19 ustawy. Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.1643 ze zm.) - uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z kolei w myśl art. 108 tej ustawy funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106; 2) dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej; 3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym; 4) dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3; 5) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W świetle przytoczonych przepisów równoważnik pieniężny, na którego utratę wskazuje skarżący, nie stanowi wynagrodzenia skarżącego, czego zresztą sam skarżący nie kwestionuje. Stosownie bowiem do art. 96 ust. 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej - funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. "Równoważnik taki ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Jest to zastępcza i tymczasowa forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy z 1990 r. o Straży Granicznej. Konsekwencją takiego charakteru tego uprawnienia jest ścisłe powiązanie przesłanek przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu z przesłankami przyznania prawa do lokalu. Funkcjonariuszowi, który nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do lokalu nie będzie również możliwe przyznanie prawa do tego równoważnika". (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1417/15). W związku z powyższym, prawidłowo organy przyjęły, że utrata przez skarżącego takiego równoważnika pieniężnego nie stanowi utraty zatrudnienia, ani utraty żadnej innej okoliczności, spośród wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy, zawierającym zamknięty katalog przyczyn utraty dochodu; nie jest więc to utrata dochodu. Z tego względu, pomimo że na skutek pozbawienia skarżącego przedmiotowego równoważnika pogorszyła się obecnie jego sytuacja materialna, nie ma - w świetle obowiązujących przepisów – więc wpływu na ustalenie jego dochodu za 2014 r., będącego podstawą do ustalenia czy spełnia on kryterium dochodowe uprawniające go do przyznania świadczenia wychowawczego (także) na pierwsze dziecko. Rację ma również organ, że utrata dochodu ma miejsce tylko w razie odpadnięcia któregokolwiek z dotychczasowych źródeł zatrudnienia – samo tylko obniżenie wynagrodzenia w ramach nadal istniejącego zatrudnienia nie stanowi natomiast utraty dochodu. Utrata zatrudnienia oznaczać musi "niewykonywanie" pracy na podstawie stosunku pracy, tj. zerwanie nawiązanego stosunku pracy. W konsekwencji, utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, natomiast nie oznacza zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu wynagrodzenia, w sytuacji trwania stosunku pracy czyli wykonywania pracy na podstawie tego samego stosunku pracy. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że z utratą dochodu spotykamy się wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na mocy którego dany dochód osobie czy rodzinie przysługiwał. Innymi słowy tak długo jak jest, obowiązuje i wywołuje skutki prawne stosunek prawny stanowiący podstawę uzyskiwania dochodu, tak długo nie można mówić o utracie tego dochodu. Oznacza to, że czasowe zmniejszenie wysokości danego dochodu nie jest uznawane za dochód utracony, ale i analogicznie czasowe zwiększenie dochodu nie będzie stanowiło przesłanki uznania uzyskania dochodu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 17/11, LEX nr 784502 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 85/09, LEX nr 580312). Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1047/11, LEX nr 1069572) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art. 3 pkt 22 i pkt 23, art. 5 ust. 4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c/ omawianej ustawy". Z tego względu okoliczność, że w 2016 r. uległo obniżeniu uposażenie skarżącego do kwoty [...]zł netto (zaświadczenie, k.21), nie mogła być potraktowana jako utrata dochodu. Organowi nie można więc zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego. W sytuacji występującej w sprawie nie miała więc znaczenia dowodowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decyzja Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2016r., na którą skarżący wskazywał w skardze, gdyż okoliczność utraty przez niego prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego jest bezsporna. Nie ma również znaczenia jego pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym zwraca się on do Komendanta Głównego Policji o przeniesieniu go do służby w Policji, co – jak podnosi – będzie wiązać się z ustaniem aktualnego stosunku pracy. Samo bowiem wszczęcie procedury dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego nie spowodowało faktycznie utraty zatrudnienia, a w konsekwencji utraty dochodu; skarżący nie wykazał natomiast w skardze, by jego stosunek pracy ustał. Z tych względów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie są zasadne, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.).