II SA/Lu 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 2837( dwa tysiące osiemset trzydzieści siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wydaną w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w gminie [...], oznaczoną jako działka nr 270/3 o pow. 0,0047 ha, zajętą pod drogę gminną. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], zatwierdzony został podział należącej do W.W. i A.L. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 270/1 o pow. 0,4000 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr 270/3 o pow. 0,0047 ha, przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej, wskutek czego stała się własnością Gminy [...]. Z uwagi na nieosiągnięcie przez strony porozumienia co do wysokości odszkodowania za wymienioną działkę, na wniosek byłych właścicieli nieruchomości z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, to jest na podstawie art. 129 ust. 5, art. 130 oraz art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej także: "u.g.n."). W toku tego postępowania, na zlecenie organu pierwszej instancji, w dniu [...] marca 2014 r. wykonano operat szacunkowy, w oparciu o który organ ten orzekł, że należne na rzecz wnioskodawców od gminy [...] odszkodowanie za wspomnianą nieruchomość wynosi 13 992 zł. Utrzymując w mocy tę decyzję Wojewoda podzielił stanowisko odwołującej się Gminy, że Starosta nie dokonał prawidłowej i wyczerpującej oceny operatu szacunkowego, gdyż ograniczył się w tym zakresie do przywołania w uzasadnieniu swej decyzji przepisów prawa i sprawozdawczo, bez własnych wniosków, przytoczył ustaleń rzeczoznawcy. Wadliwie również, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń rzeczoznawcy, pomimo że organ ten prowadzi rejestr cen i wartości nieruchomości, a tym samym posiada wiedzę o wszystkich transakcjach nieruchomościami na obszarze swojej właściwości. Organ drugiej instancji podkreślił jednak, że po zbadaniu materiału dowodowego doszedł do przekonania, że w kwestionowanym operacie biegły w sposób szczegółowy uzasadnił wybór rodzaju i obszaru analizowanego rynku oraz prawidłowo zastosował dla wyceny gruntu podejście porównawcze. W ocenie organu, dobór przyjętych do porównania nieruchomości podobnych nie nasuwa wątpliwości, należycie również zastosowano metodę porównywania parami, poprzez zestawienie i porównanie w tabeli nieruchomości wycenianej i podobnych do niej. Zastrzeżeń organu nie budzi także obliczenie wartości składników budowlanych poprzez ustalenie ich wartości odtworzeniowej stosownie do art. 135 ust. 1 u.g.n. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wystarczających kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niedokonanie należytej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie; - art. 138 K.p.a., wskutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych z rynku lokalnego, w szczególności zawartych w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach ich dotyczących, co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłową wycenę wartości nieruchomości, - art. 4 pkt 16 u.g.n w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie"), poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, co spowodowało ustalenie zawyżonej wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, - art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nie wszystkie jednak jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej prawidłowo ustalił biegły w niniejszej sprawie wartość składników budowlanych znajdujących się na opisanej nieruchomości. W tym zakresie biegły dokonał wyceny poszczególnych elementów ogrodzenia, to jest ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w gotowym cokole, cokołu betonowego zbrojonego oraz bramy i furtki wykonanych z prętów metalowych (s. 17 operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2014 r.). Do ustalenia wartości tych składników rzeczoznawca przyjął koszt odtworzenia ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w cokole betonowym zbrojonym w stanie nowym. Obliczenia wartości odtworzeniowej biegły dokonał w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych. Biegły nie uwzględnił natomiast w tej wycenie wartości stanowiącej element wspomnianego ogrodzenia podmurówki wykonanej na koszt gminy. Brak wskazania w operacie, na co wskazywał Wójt Gminy [...], wieku ogrodzenia, jak trafnie ocenił organ odwoławczy, nie miało realnego wpływu na wycenę nakładów, skoro jedną z wielkości wymienionych we wzorze zastosowanym do ustalenia kosztu odtworzenia było średnioważone zużycie elementów ogrodzenia, dokonane z wykorzystaniem wiedzy fachowej biegłego. Prawidłowo natomiast zakwestionowała strona skarżąca prawidłowość ustaleń operatu w części o kluczowym znaczeniu z punktu widzenia końcowego wyniku zawartego w nim oszacowania opisanej działki, to jest w zakresie doboru nieruchomości podobnych, które stanowiły punkt odniesienia przy obliczaniu wartości nieruchomości. Przede wszystkim biegła ustalając zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny nieruchomości przyjęła transakcje z rynku regionalnego, opierając się na cenach sprzedaży dróg publicznych, głównie krajowych, przyjętych w aktach notarialnych, nie wyjaśniając jednak należycie powodów takiego działania. W operacie brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, zaś w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. biegła ograniczyła się do stwierdzenia, że z uwagi na ograniczenie rynku obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, wycena takich nieruchomości "w oparciu o transakcje rynkowe gruntów o tym samym przeznaczeniu, w obszarze rynku lokalnego, staje się praktycznie coraz bardziej utrudniona" (s. 2 pisma, k. 219 akt adm.). Biegła nie uprawdopodobniła nawet tego stwierdzenia, gdyż nie wskazała żadnych danych potwierdzających "trudności" związane ze znalezieniem tego rodzaju transakcji. Zaskakujące jest więc stanowisko Wojewody [...], który z jednej strony zauważył istotne braki w decyzji organu pierwszej instancji, polegające na tym, że Starosta nie ocenił prawidłowości operatu w powyższym zakresie, mimo że prowadzi on rejestr cen i wartości nieruchomości, a zatem znane mu są z urzędu wszystkie transakcje nieruchomościami na obszarze swojej właściwości, a z drugiej strony organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, co mógł uczynić choćby zwracając się do organu pierwszej instancji o udzielenie stosownej informacji o wskazanych wyżej transakcjach, bądź zobowiązując biegłą do uzupełnienia wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Trudno przy tym nie dostrzec, że sama biegła w operacie przywołała co najmniej kilka transakcji dotyczących nieruchomości wydzielonych pod drogi gminne, w których ceny uzyskane za 1 m2 gruntu wynosiły odpowiednio: od 40,00 zł, od 50,65 zł oraz od 68,35 zł do 107,30 zł (pkt 1.2, s. 10 operatu). Natomiast do utworzenia zbioru nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny biegła wykorzystała 18 transakcji, wyłącznie dotyczących obrotu gruntami położonymi "w rejonie dróg krajowych" (pkt 3.2, s. 13 operatu). Zauważyć też trzeba, że ceny za 1 m2 gruntu tych nieruchomości były stosunkowo wysokie, bo wahały się od 90,70 zł do 147,09 zł, zaś do porównania przyjęte zostały 3 transakcje, wśród których znajduje się 2 transakcje o najwyższej uzyskanej cenie za grunt (135,70 zł/m2 oraz 147,09 zł/m2 - pkt 3.5, s. 15 operatu). Treść operatu uniemożliwia przy tym dokonanie oceny, czy przyjęte do porównania nieruchomości były istotnie najbardziej podobne, albowiem biegła nie przedstawiła charakterystyki i oceny wszystkich 18 przyjętych do porównania nieruchomości, a jedynie 3 z nich, to jest tych, które ostatecznie przyjęto do dokonania wyceny. Nie sposób uniknąć z tej przyczyny zarzutu dowolności dokonanego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości podobnych. Ponadto za bezpodstawne uznać należy stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym "kwestionowane w odwołaniu sięgnięcie do transakcji sprzed 3-4 lat zostało szczegółowo omówione przez biegłego w piśmie z dnia [...] maja 2014 r." (s. 6 decyzji; nieponumerowana część akt administracyjnych, znajdująca się bezpośrednio za postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]). Odnosząc się do tej kwestii w powyższym piśmie biegła ograniczyła się bowiem do stwierdzenia, że z powodu "coraz bardziej ograniczonego" rynku obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne wycena takich nieruchomości w oparciu o transakcje rynkowe gruntów "o tym samym przeznaczeniu z zachowaniem okresu 2 lat, staje się praktycznie coraz bardziej utrudniona" (s. 2 pisma, k. 219 akt adm.). Zauważyć przy tym trzeba, że pomimo rozszerzenia okresu, który stanowił podstawę do ustalenia transakcji przyjętych do porównania, biegła stwierdziła w operacie kategorycznie, że nie jest uzasadniona korekta cen transakcyjnych z uwagi na upływ czasu m.in. ze względu na przyjęty w ustaleniach "dobór do zbioru cen transakcyjnych z najbliższego okresu w stosunku do daty wyceny" (pkt 1.3, s. 10 operatu). Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazaną wyżej częścią operatu i uzasadnia wniosek, że operat nie został sporządzony w sposób odpowiadający wymogom art. 156 u.g.n. oraz przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. (a wobec organu odwoławczego również – art. 136 K.p.a.), zobowiązujących te organy do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów tego stanu oraz ujawnienia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie więc przede wszystkim dokonanie wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2014 r., pamiętając o treści art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa wyżej, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Obowiązkiem organów będzie również wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Gminę [...], w tym również do okoliczności, że na terenie gminy [...] budowanych jest wiele dróg w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) i w związku z tym wydziela się grunty pod budowę dróg oraz ustala odpowiednie odszkodowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się równowartość wpisu od skargi (420 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz minimalnego wynagrodzenia fachowego pełnomocnika strony skarżącej (2 400 zł). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniał art. 152 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.