II SA/Lu 974/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. i R. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 września 2010 r. K. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o podjęcie interwencji w sprawie budynku gospodarczego (wiaty) posadowionego na działkach należących do E. i R. S. oznaczonych nr 2093/2, 2095/1 i 2095/2 położonych w K. przy ul. Ś. 15. Na skutek powyższego organ ten przeprowadził oględziny i po ustaleniu stanu sprawy wydał w dniu 14 kwietnia 2011 r. postanowienie, którym wstrzymał E. i R. małż. S. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie na działce nr 2093/2 w K., wiaty o wymiarach 5,30 m x 12,05 m oraz zobowiązał ich do przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że opisana wiata została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względu na rozbieżności, co do daty budowy przedmiotowej wiaty organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, wskazanych przez strony postępowania. Jak podniósł organ przeprowadzenie tego dowodu nie przyniosło jednak jednoznacznej odpowiedzi odnośnie daty budowy przedmiotowego obiektu. W tym celu organ powołał się na mapę zasadniczą (aktualną na dzień 22 stycznia 1999 r.) zawierającą projekt zagospodarowania działki nr 2095, która obejmuje również działki sąsiednie. Na mapie tej naniesiony jest budynek mieszkalny i gospodarczy inwestorów, nie jest natomiast naniesiona przedmiotowa wiata. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że wiata ta została wybudowana po 22 stycznia 1999 r., a z uwagi na fakt, że inwestycja ta zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych istnieje możliwość jej legalizacji, i dlatego wezwano inwestorów do złożenia wymaganych dokumentów. W ustalonym przez organ terminie inwestorzy nie złożyli jednak wskazanych w postanowieniu dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał E. i R. małż. S. dokonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i R. małż. S. podnosząc w nim, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, gdyż oparł się na dokumentach z 1999 r. wydanych na rzecz inicjatora postępowania K. S. i pomimo tego, że stwierdził jednoznacznie, że wiata nosi cechy istnienia od co najmniej kilkunastu lat. Ponadto okoliczności te potwierdzają świadkowie: J S., T. S. i K. S.. Tym samym nie mógł organ uznać, że wiata została wybudowana na początku 2000 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż zeznania świadków nie określiły w sposób precyzyjny daty budowy wiaty. Przedmiotowa wiata naniesiona jest na znajdującą się w aktach sprawy mapę datowaną na 2 lipca 2009 r. Na mapie sporządzonej do celów projektowych dla K. S. z dnia 30 kwietnia 1999 r. wiata ta nie jest naniesiona. Również na mapie sporządzonej przez geodetę J. W. z geodezyjnego podziału działki nr 2095 z dnia 3 lipca 2002 r. sporna wiata nie jest naniesiona. Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że wiata ta została wybudowana po 2002 r., zaś argument, że wiata nosi znamiona istnienia od kilkunastu lat nie przesądza o dacie jej budowy. W tej sytuacji słusznie wszczęto procedurę legalizacyjną przedmiotowej samowoli budowlanej, nakładając na inwestorów obowiązek złożenia określonych dokumentów, którego niewykonanie zobowiązywało do wydania nakazu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję E. i R. małż. S. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie braku podstaw do uznania, iż przedmiotowa wiata została wybudowana w 2004 r. Poza powtórzeniem zarzutów odwołania dodali, że posiadają także rachunki (które dołączyli do skargi) za krycie dachu wiaty oraz zakup materiału wykorzystanego na konstrukcję dachu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowiące przedmiot kontroli decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ostać się nie mogą albowiem zapadły zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, koniecznych do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Rozpocząć należy od wskazania, że dopuszczalność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego uzależniona jest przede wszystkim od ustalenia daty wykonania określonych robót budowlanych, tj. ustalenia kiedy faktycznie została popełniona samowola budowlana. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się wówczas przepisy dotychczasowe. Takie unormowanie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek precyzyjnego ustalenia daty zakończenia samowolnej budowy. Zastosowanie bowiem do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oznacza naruszenie prawa. Ten podstawowy wymógł nie został jednak zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu spełniony. Kwestia daty popełnienia przedmiotowej samowoli nie została bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości rozstrzygnięta. Z analizy akt sprawy wynika, że organy swoje przekonanie, co do daty wykonania przedmiotowej wiaty oparły wyłącznie na podstawie projektu zagospodarowania działki nr 2095, sporządzonego na podkładzie geodezyjnym stanowiącym transformację kopii mapy zasadniczej wydanej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. z dnia 22 stycznia 1999 r. Na podkładzie tym na działce nr 2093 naniesiony jest budynek mieszkalny i gospodarczy nie jest natomiast naniesiona przedmiotowa wiata. Powyższe zdaniem organów oznacza, że sporny obiekt został wykonany po 22 stycznia 1999 r. Odnośnie daty budowy wiaty organ odwoławczy dodatkowo powołał się na mapę z dnia 3 lipca 2002 r. zawierającą projekt podziału działki nr 2095. Ustalenia te zgodne są z twierdzeniami K. S. (inicjatora postępowania), który w tym zakresie podnosił, że wiata została wykonana w 2004 r. Natomiast skarżący konsekwentnie od daty pierwszych oględzin wskazywał, że budynek ten istnieje od 1994 r. W ocenie Sądu dowody w postaci map, na które powołują się organy nie dają jednak wystarczającego przekonania co do przyjęcia daty budowy spornego obiektu. Przede wszystkim ustalenia wynikające z tych map sprzeczne są z zeznaniami świadków: T. S., J. S. i skarżącego, którym nie wiadomo z jakich przyczyn organ odmówił wiary. Ocena organu co do daty budowy wiaty sprzeczna jest również z wynikami dowodu z oględzin spornej wiaty, na podstawie których można stwierdzić, że wiata ta została wybudowana znaczny czas temu. Wobec powyższego powstają wątpliwości, co do wiarygodności przyjętych przez organ za główne dowodów. Nie można bowiem wykluczyć, że kopia mapy zasadniczej, którą posłużono się do celów projektowych nie została należycie zaktualizowana przez geodetę. Ponadto mapa ta nie zawiera informacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie można zatem jednoznacznie przyjąć na podstawie tej mapy, że stan zagospodarowania działki nr 2093 na dzień 22 stycznia 1999 r. był taki jak przedstawiono na mapie. Podobne wątpliwości pojawiają się również w stosunku do mapy podziałowej, na którą powołuje się organ odwoławczy. Tym bardziej, że skarżący w toku postępowania sądowego podniósł, iż geodeta chciał nanieść na mapę przedmiotową wiatę, od czego odstąpił na wniosek K. S.. Okoliczność ta nie została przez organ wyjaśniona. Tym samym w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustalenie daty budowy musi bowiem nastąpić w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Polega to na skonfrontowaniu ze sobą poszczególnych dowodów i wyciągnięciu logicznych wniosków. Na organie administracji, a nie na stronie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Organ dając wiarę wyjaśnieniom jednej strony i jednocześnie odmawiając wiarogodności oświadczenia drugiej strony obowiązany jest swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy całkowicie bezkrytycznie dokonały oceny dowodu w postaci map, na które się powołują, pomimo odmiennych zeznań świadków i skarżącego. Ponadto organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka w osobie M. S. i nie dokonał właściwej oceny dowodu z oględzin przedmiotowej wiaty. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może bowiem pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe oraz statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego rodzi wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to w następstwie mogło doprowadzić do naruszenia prawa materialnego. Dlatego też rozpoznając sprawę organ administracji będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia daty wykonania budowy przedmiotowej wiaty. W szczególności organ przeprowadzi dowód z przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka M. S. (którego dotychczas pominął) oraz odniesie się do złożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego wniosku dowodowego dotyczącego przesłuchania w charakterze świadka J. W., geodety sporządzającego projekt podziału działki nr 2095. Przy czym organ uwzględni, iż przepisy k.p.a. nie przewidują wymogu potwierdzania zeznań świadków dowodami z dokumentów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem zasada pierwszeństwa dokumentu nad zeznaniami świadków. Ponadto organ oceni dowody przedstawione w toku postępowania sądowego w postaci mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1996 r., na której widnieje sporna wiata oraz rachunki za krycie dachu wiaty oraz materiał na konstrukcję więźby dachowej wiaty. Ponadto jeżeli taka potrzeba wyłoni się w toku postępowania organ uzupełni materiał sprawy o kolejne dowody przeprowadzone z urzędu lub wskazane przez strony lub powtórzy dowody już przeprowadzone. Dopiero następnie dokonując oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i przyjmując za udowodnioną datę wykonania spornej wiaty zastosuje bądź przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bądź też przepisy Prawa budowlanego w jego aktualnym brzmieniu. Nie można bowiem zwalczać samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie do stanów zgodnych z prawem budowlanym, jeżeli nie zostanie ustalona data jej powstania. Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Nadto wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., rozstrzygał o kosztach postępowania zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł, odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu sądowego.