II SA/Lu 975/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jacek Czaja Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty wynikającej ze zwrotu jednorazowych środków na działalność gospodarczą I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym [...] zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wojewoda decyzją z dnia po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie odmowy umorzenia w całości pozostałej kwoty wynikającej ze zwrotu jednorazowych środków na działalność gospodarczą w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 16 listopada 2015 r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia księgarni internetowej. Wniosek zweryfikowany został pozytywnie, w wyniku czego w dniu [...] r. zawarto umowę o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie której skarżący otrzymał z Funduszu Pracy środki w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia księgarni internetowej. Jednym z warunków umowy było niepodejmowanie zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej (§ 4 pkt 2 lit. c. oraz § 6 pkt 1 lit e - k.19 akt admin.), zaś naruszenie tego warunku umowy zagrożone było jej wypowiedzeniem oraz żądaniem zwrotu otrzymanych środków. Na podstawie Raportu [...] wygenerowanego z komputerowej bazy danych ZUS według stanu na dzień [...] r. oraz pisma ZUS z dnia [...] r. ustalono, że, "od dnia 12 września 2016 r. do nadal" skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w "S. " L., ul. [...] i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na skutek niedotrzymania przez skarżącego warunków umowy, pismem z dnia 8 listopada 2016 r. umowa została wypowiedziana przez Powiatowy Urząd Pracy w L., co jest równoznaczne, jak podkreśla organ, z żądaniem zwrotu otrzymanych środków w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia otrzymania środków, tj. od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia zapłaty. W dniu [...] r. skarżący wystąpił do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w L. z wnioskiem o rozłożenie powstałego zadłużenia na raty, deklarując spłatę długu w ratach po [...] zł miesięcznie. Powiatowy Urząd Pracy przychylił się do wniosku skarżącego i decyzją z dnia [...] r. rozłożył powstały dług na 25 rat po [...] zł każda (ostatnia rata [...] zł). Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał wpłaty dwóch rat (w lutym i marcu 2017 r.) oraz wcześniej, w listopadzie 2016 r., w sumie na konto wierzyciela została wpłacona kwota [...]zł. W dniu [...] marca 2017 r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. wniosek o umorzenie długu w kwocie [...]zł, motywując go trudną sytuacją osobistą i rodzinną, brakiem pracy oraz problemami ze zdrowiem. Powiatowy Urząd Pracy w L. pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania oraz wezwał go do przedstawienia dokumentów uzasadniających sytuację przedstawioną we wniosku o umorzenie. Organ wystosował również wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o ustalenie sytuacji materialnej, rodzinnej i bytowej skarżącego. Pracownik OPS, przeprowadzający w dniu [...] r. wywiad środowiskowy, ustalił na podstawie zebranych informacji, że skarżący w chwili obecnej prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, pomimo iż zamieszkuje w jednym domu z rodzicami. Dokłada się do kosztów utrzymania domu. Dochód skarżącego stanowiło stypendium stażowe w wysokości [...] zł miesięcznie, z tytułu odbywania stażu zawodowego w ramach projektu "S. ". Z tego dochodu opłacał rachunki, ale jak podkreślał, nie jest w stanie spłacać rat zobowiązania. Organ ustalił, że skarżący miał problemy zdrowotne, leczył się z powodu depresji, pozostawał w konflikcie z ojcem, który nalegał, aby wyprowadził się z domu. Skarżący załączył także zaświadczenie lekarskie wydane przez Poradnię Ogólną Samodzielnego Publicznego ZOZ w M. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym zaświadcza się, że skarżący jest leczony z powodu zaburzeń depresyjnych i wymaga stałego leczenia. Sprawa skarżącego, zgodnie z wymogiem przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z., została przedstawiona do zaopiniowania Powiatowej Radzie R. Pracy w L., która po zapoznaniu się z całokształtem sprawy negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, została przez organ I instancji wydana w dniu [...] r. decyzja orzekająca o odmowie umorzenia w całości pozostałej do spłaty kwoty zadłużenia w wysokości [...] zł. Sprawa skarżącego, zgodnie z wymogiem przepisu art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: "u.p.z"), została przedstawiona do zaopiniowania Powiatowej Radzie R. Pracy w L., która po zapoznaniu się z całokształtem sprawy negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewody, ponownie zwracając się o umorzenie należności. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zbadał wszystkie przesłanki określone w art. 76 ust. 7 u.p.z. i w przekonujący sposób uzasadnił swoje stanowisko o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty przyznanych skarżącemu z Funduszu Pracy środków. Organ wskazał też w swojej decyzji, że skarżący zakupił z przyznanej dotacji składniki mające określoną wartość pieniężną, tj. laptop, urządzenie wielofunkcyjne, aparat fotograficzny, niszczarkę. Natomiast w odwołaniu skarżący oświadczył, że nie posiada żadnego z tych urządzeń, a wszystko zostało sprzedane. Oznacza to, jak wyjaśnia organ, że skarżący dobrowolnie rozporządził nabytym z publicznych środków sprzętem, dokonując ich sprzedaży, mimo iż w umowie, którą zawarł z Urzędem Pracy na przyznanie tych środków sformułowany był wyraźny zakaz zbycia środków trwałych do chwili rozliczenia się z Urzędem Pracy, co winno było nastąpić po okresie prowadzenia przez co najmniej 12 miesięcy działalności gospodarczej. Jak podkreśla organ, skarżący uzyskał w ten sposób dodatkowe przysporzenie majątkowe ze sprzedaży sprzętu zakupionego ze środków Funduszu Pracy, a więc państwowego funduszu celowego, a uzyskane w ten sposób środki pieniężne przeznaczył - jak oświadczył - "na raty, długi oraz utrzymanie się." Organ odwoławczy powołał się na art. 76 ust.7 u.p.z., który przewiduje gradację środków, gdzie w pierwszej kolejności wymienione są możliwości odroczenia terminu płatności i rozłożenia spłaty na raty. Dopiero jako ostatni wskazany został najdalej idący środek w postaci umorzenia takich należności. Należności te stanowią środki publiczne i zostały skarżącemu, jako stronie umowy, udostępnione pod określonymi warunkami dla realizacji celu, jakim było utworzenie i utrzymanie miejsca pracy. Jak wyjaśnia organ, skarżący nie wywiązał się z warunków określonych w umowie, naruszając jeden z jego punktów, nie kontaktował się uprzednio z urzędem pracy, aby powiadomić o trudnościach z realizacją umowy i poszukiwać sposobu ich rozwiązania, natomiast własnym działaniem doprowadził do naruszenia umowy. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącego i stwierdził, że umorzenie w całości pozostałej do spłaty kwoty środków przyznanych skarżącemu na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej byłoby przedwczesne i sprzeczne z celami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze racjonalność wydatkowania środków z Funduszu Pracy i stopień zawinienia skarżącego w zaistniałej sytuacji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1257) dalej jako "k.p.a", art. 82 ustawy Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (t.j. DZ.U. 2017 poz. 459) dalej jako k.p.a., oraz 76 ust 7 u.p.z. Podniósł także, że nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnia, że z powodu niskich obrotów w firmie, rosnących wydatków i wzrastającego zadłużenia podjął pracę w Stokrotce. Swoje zachowanie tłumaczy dodatkowo zaburzeniami w zachowaniu i racjonalnym myśleniu spowodowane chorobą dwubiegunową i przyjmowanymi z tego powodu lekarstwami. Podniósł, że obecnie jest osobą bezrobotną, bez żadnych oszczędności, a w [...] był zatrudniony od [...] r. do [...] r. W codziennym życiu, a także przy spłacie rat zadłużenia pomagają mu przyjaciele. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: "u.p.z"). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z. starosta może z Funduszu Pracy przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia (..). Jak wynika przy tym z art. 46 ust. 3 u.p.z., osoba, która otrzymała z Funduszu pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W ocenie sądu, organ II instancji słusznie podkreślił, że źródłem powstałego zobowiązania jest umowa cywilnoprawna, cechująca się dobrowolnością oraz równorzędnością stron stosunku obligacyjnego. Skarżący w ewidentny sposób naruszył jedno z postanowień umowy, podejmując w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej zatrudnienie w ramach stosunku pracy, czego skutkiem było wypowiedzenie umowy i wezwanie go do zwrotu otrzymanych środków. Organ zaznacza, że, zawierając w dniu [...] r. przedmiotową umowę o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej skarżący przyjął do realizacji zawarte w niej postanowienia, a w przypadku nieprzestrzegania warunków umowy przyjął również zobowiązanie do zwrotu otrzymanych środków wraz z ustawowymi odsetkami. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu 13 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie pozostałej do zapłaty należności. Zgodnie z art. 76 ust. 7 u.p.z. starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 u.p.z., albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależnie świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 u.p.z., nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależnie świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., albo osobę pozostają na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależnie świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1 u.p.z., przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 76 ust. 7 u.p.z. decyzje wydawane w zakresie umarzania nienależnie pobranych świadczeń lub innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy ustawodawca pozostawił - w granicach tzw. uznania administracyjnego - organowi administracji. Wyjaśnił, że po ustaleniu przez organ administracji spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem zobowiązanego do zwrotu, na co wskazuje wprost użyte w tym przepisie sformułowanie "starosta może...". Również opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest dla organu rozstrzygającego wiążąca. Tym samym ustawodawca pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia. Uwaga ta nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze decyzję zupełnie dowolną. Przeciwnie, uznaniowy charakter decyzji nakłada na nie obowiązek dokładnego ustalenia faktycznego i przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po294/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu wymogom tym sprostały kontrolowane rozstrzygnięcia. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że w przypadku postępowania o przyznanie dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego ze środków publicznych ciężar dowodu spoczywa w istotnej mierze na wnioskodawcy. Osoba ta jest bowiem przede wszystkim zainteresowana w uzyskaniu umorzenia należności. Wnioskodawca dysponuje ponadto najlepszą wiedzą o okolicznościach uzasadniających udzielenie rozważanego wsparcia ze środków publicznych. Podmiot ten ponosi zatem w powyższym zakresie główne negatywne konsekwencje swoich zaniechań. W tej mierze wykluczone natomiast jest zarzucanie błędnych ustaleń faktycznych organom administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 223/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, podkreślenia wymaga, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż organ analizował sytuację rodzinną oraz socjalno-bytową opierając się w zasadzie na wyjaśnieniach i oświadczeniach skarżącego, których udzielił pracownikowi socjalnemu oraz bezpośrednio przed urzędem pracy. Organ stwierdził, że sytuacja, w jakiej aktualnie znalazł się skarżący jest niewątpliwie trudna, ale jednocześnie słusznie uznał, że nic nie uzasadnia traktowania wyjątkowości tego przypadku, który uzasadniałby umorzenie przyznanych na działalność gospodarczą środków. Na poparcie swoich twierdzeń organ podniósł, że staż, który skarżący odbywał zakończył się z dniem [...] r., a stypendium stażowe, jak oświadczył, było pobierane do końca czerwca br. Organ odwoławczy ustalił dodatkowo na podstawie raportu ZUS, wygenerowanego z bazy danych ZUS, że aktualnie od [...] r. odbywa kolejny staż zawodowy, organizowany przez tę samą Fundację E. . Ponadto z przeprowadzonego w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego wynika, ze skarżący prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje z rodzicami i w stosownej części dokłada się do kosztów utrzymania domu. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, że skarżący był w posiadaniu sprzętu, który zakupił ze środków pochodzących z omawianej dotacji. Należy podkreślić, że skarżący dobrowolnie rozporządził nabytym z publicznych środków sprzętem, dokonując jego sprzedaży, pomimo, iż w umowie, którą zawarł z Urzędem Pracy na przyznanie dotacji, sformułowany był wyraźny zakaz zbycia środków trwałych do chwili rozliczenia się z Urzędem Pracy, (co winno było nastąpić po okresie prowadzenia przez co najmniej 12 miesięcy działalności gospodarczej). Informacja ta jest istotna, z tego względu, że pozwala pełniej zobrazować sytuację majątkową skarżącego. Na tej podstawie można bowiem w szczególności określić szanse na odzyskanie pobranego świadczenia. Kwestia sposobu wydatkowania nabytych z tego tytułu środków finansowych jest poza kryterium oceny sądu. W świetle powyższych uwag trudno zatem przyjąć, że przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 u.p.z. została spełniona. Ponadto z opisanych wyżej względów nie można również stwierdzić, że dochodzenie omawianej należności pozbawiłoby skarżącego środków do życia, ponieważ ma możliwość uczestnictwa w różnego rodzaju stażach organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy lub podjęcia zatrudnienia, tak jak zrobił to w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, gdy był objęty zobowiązaniem do niepodejmowania dodatkowej pracy. Tym samym art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. także nie znajduje zastosowania. Ponadto również art. 76 ust. 7 pkt 3 u.p.z. nie mógł być podstawą do umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, należność jest sukcesywnie regulowana poprzez wpłaty, zgodnie z harmonogramem spłat w comiesięcznych ratach, na podstawie decyzji Starosty L. z dnia [...] r. o rozłożeniu należności na raty. Sytuacja ta pozwala przyjąć, że nie było podstaw do zastosowania art. 76 ust. 7 pkt 4 u.p.z. W konsekwencji żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z., nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej, w ocenie sądu orzekły zatem trafnie, gromadząc wystarczający materiał dowodowy i przekonująco uzasadniając wydane rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).