II SA/Lu 976/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy, umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku W. . (dalej jako: inwestor lub Spółka), wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie ciągu pieszego na części działek o nr [...] oraz [...] położonych w rejonie ulicy [...] i G. w L.. W terminie otwartym do złożenia odwołania od powyższej decyzji skarżąca złożyła pismo procesowe z [...] r., w którym zawarła szereg zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania oraz samej inwestycji, wskazując m.in. na dewastację należącego do niej budynku w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi czy też zagrożenia związane z traktowaniem drogi pożarowej (przylegającej do planowanego ciągu pieszego) jako jedynego dojazdu do powstających budynków mieszkalnych. Kolegium zakwalifikowało pismo jako odwołanie od decyzji z [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z faktu, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w niedalekiej odległości od terenu inwestycji. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Z uwagi na niewielki zakres inwestycji i brak jej oddziaływania na dalsze otoczenie, Kolegium stanęło na stanowisku, że przymiot strony będą posiadali tylko właściciele tych nieruchomości, na których inwestycja jest realizowana oraz nieruchomości przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Skarżącej przysługiwał w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszego (chodnika) co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., a tym samym nie mogła ona zostać uznaną za stronę postępowania w tymże postępowaniu, uprawnioną do złożenia przedmiotowego odwołania. Ubocznie Kolegium zauważyło, że skarżąca była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy drogi pożarowej, co do której zastrzeżenia wyraziła w przedmiotowym odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję B. S. stwierdziła, że nie ma zastrzeżeń do budowy drogi pożarowej na nieruchomości sąsiadującej z niej nieruchomością. Natomiast w jej ocenie aktualne działania inwestora są sprzeczne z deklaracjami zawartymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla drogi pożarowej na działkach sąsiadujących i finalnie prowadzą do bezprawnej zamiany funkcji drogi pożarowej na jedyny dojazd do budowanego osiedla mieszkaniowego. W świetle obowiązujących przepisów droga pożarowa stanowi tylko i wyłącznie dojazd dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego. Działania inwestora prowadzą do rozszerzenia inwestycji, która pierwotnie miała być jedynie drogą pożarową o dodatkowy element tj. ciąg pieszy, co zmienia funkcję całej inwestycji. W ocenie skarżącej celem dewelopera jest przekształcenie metodą faktów dokonanych drogi pożarowej jako dojazdu przeznaczonego dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego w dojazd do osiedla z samodzielnym ciągiem pieszym. Brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tzw. ciągu pieszego pozbawia skarżącą możliwości chociażby zapoznawania się z aktami sprawy i realnego działania w sprawie. W oparciu o powyższe argumenty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z zapewnieniem uczestnictwa skarżącej w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie ciągu pieszego na części działek o nr [...] oraz [...] położonych w rejonie ulicy [...] i G. w L.. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...]. Działka ta znajduje się w obszarze objętym analizą urbanistyczną stanowiącą podstawę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jednakże nie graniczy bezpośrednio z terenem działek objętych wnioskiem. Działkę skarżącej i teren inwestycji przedziela działka nr [...], na której zaprojektowana została droga pożarowa, związana z inwestycją mieszkaniową realizowaną przez tego samego inwestora. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) nie zawierają szczególnej regulacji dotyczącej ustalania kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (jak przykładowo przepisy Prawa budowlanego w odniesieniu do stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). W związku z tym krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy będzie ustalany w oparciu o przepis ogólny, tj. art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantujące ochronę interesów prawnych właścicieli nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei w świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ponadto, określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo, interes prawny właściciela nieruchomości, na którego własność może oddziaływać inwestycja, znajduje źródło w przepisach Kodeksu cywilnego, określających istotę prawa własności – art. 140 i art. 144 k.c., na co trafnie wskazało Kolegium. Należy w pełni zgodzić się z argumentacją Kolegium, że w świetle powyższych ram prawnych, stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, ale również właściciel nieruchomości położonej w dalszej odległości, o ile inwestycja objęta postępowaniem będzie miała wpływ na korzystanie z prawa własności przez ten podmiot. Przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznacza wniosek inwestora i to w kontekście tak wyznaczonego przedmiotu postępowania należy dokonywać oceny zakresu oddziaływania planowanej inwestycji pod kątem możliwego wpływu na prawo własności innych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest inwestycja budowlana polegająca na budowie ciągu pieszego na części działek o nr [...] oraz [...], nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością będącą własnością skarżącej. Nie sposób racjonalnie twierdzić, że ciąg pieszy, z którego korzystać mogą wyłącznie piesi, z wykluczeniem ruchu pojazdów, jest w stanie w jakikolwiek sposób oddziaływać na prawo własności skarżącej do działki nr [...], zabudowanej budynkiem usługowym, biorąc pod uwagę, że teren inwestycji i działkę skarżącej przedziela działka nr [...], projektowana jako droga pożarowa, nie objęta przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli inwestycja objęta wnioskiem w żaden sposób nie oddziałuje na prawo własności skarżącej, skarżąca nie ma interesu prawnego, nie jest zatem stroną postępowania, nie może wnieść odwołania od decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, bo prawo takie przysługuje tylko stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Choć nie jest to przedmiotem zarzutów skargi, należy stwierdzić, że tok czynności podejmowanych przez Kolegium był prawidłowy. Jakkolwiek możliwe jest również stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w przypadku gdy odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, to taka ocena wyrażona na etapie wstępnym, kończącym się postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a., jest możliwa w przypadkach oczywistych, nie wymagających analizy meritum sprawy. Jeżeli natomiast status podmiotu wnoszącego odwołanie budzi wątpliwości, wymaga zbadania wpływu inwestycji na jego interes prawny, oznacza to konieczność merytorycznej analizy sprawy, co nie może odbywać się na etapie wstępnej formalnej oceny odwołania. W takich przypadkach stwierdzenie w toku postępowania, na podstawie przeprowadzonej analizy, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, a więc nie jest stroną, skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jest to stanowisko w pełni ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie, prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie przez Kolegium. Oceny powyższej nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi. Skarżąca wydaje się dopatrywać w działaniach inwestora obejścia prawa, polegającego na dzieleniu całej inwestycji na odrębne etapy, w tym poprzez wydzielenie kwestii ustalenia warunków zabudowy dla ciągu pieszego. W ten sposób, zdaniem skarżącej, inwestor chce ograniczyć jej udział w postępowaniu. Sąd oczywiście dostrzega, w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy, ścisły związek głównej inwestycji mieszkaniowej, projektowanej drogi pożarowej i ciągu pieszego. Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że przedmiot sprawy wyznacza wniosek inwestora. Złożenie odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ciągu pieszego nie stanowiło żadnego naruszenia prawa, było zatem dopuszczalne. Taka treść wniosku wyznaczyła zakres sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Taki zakres sprawy determinował ocenę wpływu inwestycji na prawo własności skarżącej, pod kątem ustalenia, czy jest ona stroną postępowania. Sąd nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że taka inwestycja, jaka jest objęta przedmiotowym postępowaniem, w żaden sposób nie oddziałuje na prawo własności skarżącej. Kwestie tego, w jaki sposób inwestor w przyszłości będzie wykorzystywał projektowaną drogę pożarową, leżą całkowicie poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Trafnie Kolegium zauważyło na marginesie rozważań, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej drogi pożarowej skarżąca miała status strony postępowania. Potencjalne działania inwestora w tym zakresie mogą być przedmiotem całkowicie odrębnych postępowań, prowadzonych przez zupełnie inne organy. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.