II SA/Lu 977/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz P. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia P. W. na postanowienie Starosty [...] z dnia 9 maja 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. R. W. wystąpił do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za działkę nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha, w [...], gmina [...], zajętą pod drogę powiatową. Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. organ powiadomił wnioskodawcę, że w sprawie zlecono sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, której wykonanie jest konieczne do rozpoznania wniosku strony. W dniu 12 czerwca 2006 r. R. W. w drodze umowy darowizny – zawartej w formie aktu notarialnego – przekazał synowi P. W. prawo własności opisanej nieruchomości (k. 21-22 akt adm. I inst.). Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r., nr [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku R. W. do czasu wydania decyzji potwierdzającej przejście własności opisanej wyżej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Powiatu [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 marca 2009 r., nr [...], potwierdził, że wskazana wyżej nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. W dniu 17 lipca 2009 r. Starosta [...] wydał postanowienie o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 24 lutego 2010 r., nr [...], Starosta orzekł o przyznaniu R. W. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie 25 479,00 zł. Od decyzji tej wnioskodawca nie składał odwołania i z dnia 19 marca 2010 r. stała się ona ostateczna (k. 105-108 akt adm. I inst.). W dniu 30 marca 2010 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 24 lutego 2010 r., wstrzymując jednocześnie wykonanie tej decyzji. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność opisanej decyzji przyznającej odszkodowanie R. W. za działkę nr ewid. [...]. Za podstawę takiego rozstrzygnięcia organ nadzorczy uznał rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w wyniku wydania tej decyzji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 4 września 2009 r., który, zdaniem Wojewody, zawierał oczywiste błędy (k. 112-113 akt adm. I inst.). Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. W., Starosta [...] decyzją z dnia 13 października 2010 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy odszkodowanie za działkę nr ewid. [...] w wysokości 25 479,00 zł. R. W. nie składał odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna w dniu 9 listopada 2010 r. (k. 144-151 akt adm. I inst.). W dniu 23 listopada 2010 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 13 października 2010 r., nr [...], wstrzymując jednocześnie wykonanie tej decyzji. Ostateczną decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], organ nadzorczy stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 13 października 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zakwestionował prawidłowość kolejnego sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2010 r., uznając, iż nie spełnia on wymogów § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozpoznając sprawę po raz kolejny Starosta [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], odmówił R. W. ustalenia i wypłaty odszkodowania za wspomnianą wyżej nieruchomość. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podkreślił, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, może być osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji Wojewody potwierdzającej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 1 stycznia 1999 r., zawarła umowę nabycia z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Oznacza to, że odszkodowanie za działkę nr ewid. [...] może być przyznane jedynie nabywcy wywłaszczonej nieruchomości – P. W., a nie wnioskodawcy. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi R. W. – J. K. w dniu 2 lipca 2012 r. W dniu 14 marca 2013 r. P. W. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] pismo (datowane na 12 marca 2013 r.), które zatytułował jako: "wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania", lecz w osnowie tego pisma powołał wspomnianą decyzję Starosty z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] oraz podniósł, że w dacie 12 marca 2013 r. dowiedział się o treści decyzji oraz wskazał, iż w jego ocenie z uzasadnienia tejże decyzji wyraźnie wynika, że to on jako następca prawny R. W. powinien mieć przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną pod drogę publiczną działkę nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia 9 maja 2013 r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek P. W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową działkę nr ewid. [...] w [...]. Uzasadniając to postanowienie organ wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek P. W. został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 18 listopada 2009 r., nr [...]. Ponowne rozpoznanie tej samej sprawy prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego względu brak było możliwości wszczęcia postępowania z wniosku P. W. złożonego po wydaniu tej decyzji ostatecznej. Zażalenie na to postanowienie złożył P. W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy przytoczył argumentację przywołaną w postanowieniu organu pierwszej instancji, uznając ją za zasadną w całości. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 września 2013 r. złożył P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia 9 maja 2013 r., a także o uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji. W treści skargi skarżąca powtórzył i rozszerzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia złożonego na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek P. W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości [...], gmina [...], zajętą pod drogę powiatową nr [...] o przebiegu [...]. Organy administracji obu instancji, jak wynika z uzasadnień wskazanych wyżej postanowień, przyjęły jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że pismo skarżącego z dnia 12 marca 2013 r. stanowi jego kolejny wniosek o przyznanie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Za pierwszy wniosek P. W. w tym przedmiocie organy administracji uznały jego pisma skierowane do Starosty [...] z dnia 8 września 2009 r. i z dnia 6 października 2009 r., które zostały załatwione ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 18 listopada 2009 r., nr [...], umarzającą postępowanie. Wskazana okoliczność, zdaniem organów, uniemożliwia wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania. Ponowne rozpoznanie tej samej sprawy, jak wskazały organy, prowadziłoby bowiem do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stanowisko to jest prawnie wadliwe. Po pierwsze, w ocenie Sądu, nie jest oczywistym, że wskazane wyżej pisma z dnia 8 września 2009 r. i z dnia 6 października 2009 r. należało uznać za odrębny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zważywszy na ich treść oraz fakt, że składane one były w toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek ojca skarżącego R. W. W pismach tych nie tylko P. W. nie kwestionował zasadności prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek jego ojca z dnia 21 grudnia 2005 r., ale wręcz wskazywał, że w jego ocenie celowym byłoby przyznanie tego odszkodowania ojcu. Po drugie stwierdzić należy, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co oznacza, iż co najmniej przedwczesnym było uznanie przez nie, że w niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda do jej merytorycznego rozpoznania. Wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika zatem, iż strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu jest nieważna. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie wyrażane jest jednak stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w indywidualnej sprawie administracyjnej zostały wydane, kolejno po sobie, decyzje załatwiające sprawę co do istoty. Oznacza to, że umorzenie postępowania ostateczną decyzją, jako że nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, nie wyłącza możliwości wydania w tej samej sprawie decyzji merytorycznej (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 600-601; wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r., SAB 29/91, CBOSA). Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym przez skład siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 44) dokonując wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w tym przepisie może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 przywołanej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W niniejszej sprawi nie budzi wątpliwości, że skarżący jest osobą, która spełnia opisane wyżej przesłanki, pozwalające na uznanie go za podmiot uprawniony do ubiegania się o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w dniu 12 czerwca 2006 r. skarżący zawarł z ojcem umowę darowizny opisanej wyżej działki nr ewid. [...], zaś decyzja potwierdzająca przejście tej działki na własność Powiatu [...] została wydana w dniu 26 marca 2009 r. (k. 21-22, 54 akt adm. I inst.). Należy jednak zauważyć, że pogląd wyrażony w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć częściowe tylko zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym sprawy, to jest w sytuacji, gdy podmiot, który był właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., zbył po tej dacie nieruchomość, nie złożywszy uprzednio wniosku o wypłatę odszkodowania za zajęcie tej nieruchomości pod drogę. Poglądu tego nie sposób zatem przenosić bezpośrednio na grunt niniejszej sprawy, w której osoba będąca właścicielem takiej nieruchomości zbyła ją już po złożeniu w terminie ustawowym wniosku o wypłatę omawianego odszkodowania. Powyższy wyrok potwierdza jednak, że skarżący posiadał interes prawny uprawniający go do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku R. W. z dnia 21 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę nr ewid. [...]. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., II SA/Lu 342/13 (CBOSA), zbycie cywilnego prawa podmiotowego, jakim jest przeniesienie własności nieruchomości, z którą związane są określone uprawnienia czy obowiązki administracyjnoprawne, rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego, z mocy art. 30 § 4 K.p.a. wywołuje taki skutek, że nabywca tej nieruchomości wstępuje w sytuację procesową poprzedniego właściciela, bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu. Przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania nakładają na organ obowiązek zawiadomienia "nowej" strony o toczącym się postępowaniu w celu zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że zawarcie przez P. W. umowy przenoszącej na jego rzecz własność działki nr ewid. [...], przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 26 marca 2009 r., nr [...], mającej – jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku – charakter deklaratoryjno-konstytutywny, skutkowało koniecznością zapewnienia mu przez organy administracji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszczętego na wniosek R. W. z dnia 21 grudnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie jest zaś bezspornym, że kończąca to postępowanie decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiająca R. W. ustalenia i wypłaty odszkodowania za wspomnianą wyżej nieruchomość, nie była doręczona skarżącemu P. W. jako stronie. Organ pierwszej instancji doręczył tę decyzję jedynie R. W., do rąk jego pełnomocnika – J. K.. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący P. W., jak wynika z jego pisma złożonego w dniu 14 marca 2013 r., dowiedział się o treści tej decyzji w dniu 12 marca 2013 r. Oznaczałoby to, że wskazane wyżej pismo wniesione zostało w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Termin ten wynosi bowiem miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Okoliczności tej nie dostrzegł Starosta [...], który przyjął jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że pismo P. W. z dnia 12 marca 2013 r., złożone w siedzibie organu w dniu 14 marca 2014 r. stanowiło kolejny wniosek skarżącego o przyznanie mu odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Ponownie należy jednak podkreślić, że jakkolwiek pismo to zostało zatytułowane przez skarżącego jako: "wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania", to w jego treści powołał on wspomnianą decyzję Starosty z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] oraz podniósł, że w dacie 12 marca 2013 r. dowiedział się o treści decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w jego ocenie z uzasadnienia tejże decyzji wyraźnie wynika, że to on jako następca prawny R. W. powinien mieć przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną pod drogę publiczną działkę nr ewid. [...]. W tym miejscu należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że to nie nazwa pisma kierowanego do organu administracji publicznej ma decydujące znaczenie dla jego kwalifikacji, lecz treść tego pisma. Oczywistym jest przy tym, że wszelkie wątpliwości dotyczące żądania podmiotu wnoszącego podanie nie mogą być rozstrzygane samodzielnie przez organ administracji, lecz przez autora pisma. Skoro zatem Starosta [...] nie był związany nazwą pisma P. W. z dnia 12 marca 2013 r., a zakres żądania wynikającego z tego pisma nie był jednoznaczny, to obowiązany był wezwać skarżącego do usunięcia, w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a., wskazanego braku pisma, poprzez sprecyzowanie treści żądania. Niepodjęcie tych działań przez Starostę [...] mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawie, albowiem gdyby okazało się, że rzeczywistym zamiarem skarżącego było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to brak byłoby podstaw prawnych do wydania, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji niewątpliwie obowiązkiem organu administracji byłoby rozważenie zasadności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w myśl art. 149 § 1 K.p.a. Pomimo wskazanych wyżej uchybień, których dopuścił się Starosta [...] w rozpoznawanej sprawie, Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia 9 maja 2013 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz przedstawione wyżej wskazania co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.