II SA/Lu 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Centrum [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia W. 14 na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych miejsc postojowych na działce nr ewid.[...], przy ul. [...] w L., do czasu wydania decyzji Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., uwzględniającej wymagania postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz rozwiązań wskazanych w Ekspertyzie warunków technicznych w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego stref pożarowych części A i części B budynku usług medycznych nr [...], [...] Spółka z o .o. (dalej: "Spółka"), przy ul. [...] w L., autorstwa mgr. inż G. K. i inż. J. F. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji, zawieszając postępowanie, nie wykazał, w jaki sposób rozpatrzenie niniejszej sprawy dotyczącej wspomnianego parkingu, znajdującego się na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L., jest uzależnione od wydania decyzji przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., uwzględniającej wymagania postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz rozwiązań wskazanych w opisanej "Ekspertyzie warunków technicznych...". Zdaniem organu odwoławczego, jest – tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, jak wskazał WINB, z akt administracyjnych nie wynika, aby przed Prezydentem Miasta L. toczyło się jakiekolwiek postępowanie w tej kwestii. Również Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, nie prowadzi żadnego postępowania w stosunku do Spółki. W skardze na to postanowienie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania określone w tym przepisie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w całości, bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Spółka wskazała, że na podstawie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2015 r., znak: jw., została zobowiązana m.in. do zapewnienia przejazdów pomiędzy miejscami postojowymi na przedmiotowym parkingu o szerokości nie mniejszej niż 3 metry, nośności co najmniej 100 kN na oś pojazdu i najmniejszym promieniu łuku zewnętrznego co najmniej 11 metrów. W związku z tym Spółka zleciła wykonanie uprawnionym projektantom prac projektowych w powyższym zakresie. Zdaniem Spółki, dostosowanie prowadzonej przez nią placówki medycznej do wymagań przeciwpożarowych (w tym omawianego parkingu) będzie wymagało przeprowadzenia robót budowlanych, zatem także uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie postępowanie przed organem pierwszej instancji może zakończyć się decyzją o rozbiórce albo decyzją nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w konsekwencji czego skarżąca Spółka musiałaby usunąć istniejące utwardzenia terenu na omawianym parkingu, wbrew obowiązkom nałożonym ww. postanowieniem Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. To zaś co uniemożliwiłoby dojazd wozom strażackim do wspomnianych obiektów oraz narażałoby osoby przebywające w placówce medycznej Skarżącej na bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia. W ocenie skarżącej, trzeba mieć na uwadze, że dopiero uprzednie wykonanie obowiązków przeciwpożarowych przez Spółkę, w tym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wykonanie robót budowlanych w postaci wykonania drogi dojazdowej dla wozów strażackich, umożliwi organowi pierwsze instancji zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bez ryzyka konieczności wydania decyzji o rozbiórce utwardzenia parkingu, także w zakresie, w jakim te utwardzenie jest konieczne do prowadzenia akcji ratowniczej i zapewnia spełnienie wymogów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, jakie podjął w rozpoznawanej sprawie WINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. W pierwszej kolejności za niezasadne należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwego ukształtowania treści sentencji zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, wydaje postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że niewątpliwie – co do zasady – postanowienie organu drugiej instancji, wydane na podstawie powołanych przepisów, powinno – obok rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia – obejmować także rozstrzygnięcie dotyczące istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Oceniając jednak – w tym zakresie – zaskarżone postanowienie, trzeba mieć na uwadze również inne okoliczności wynikające nie tylko z charakteru sprawy administracyjnej i wymogów formalnych, które postanowienie organu winno spełniać, ale także z określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") podstaw uchylenia postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle bowiem tego przepisu sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić skargę i uchylić postanowienie (w całości albo w części,) jeżeli stwierdzi inne – niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenie przepisów postępowania, a przy tym – co niezwykle ważne – sąd ten stwierdzi, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że organ odwoławczy ograniczył się w sentencji zaskarżonego postanowienia do orzeczenia o "uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w całości". W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił jednak, że – w jego ocenie – w niniejszej sprawie zasadne było wydanie wyłącznie orzeczenia kasatoryjnego. W ten sposób, jak wyjaśnił organ odwoławczy, wypowiedział on swoją wolę co do istoty postanowienia organu pierwszej instancji, uznając, że organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że łącznie odczytywana sentencja zaskarżonego postanowienia wraz z jego uzasadnieniem prowadzi do oczywistego wniosku, że zamiarem organu odwoławczego było – w istocie – uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w tym zakresie. Oczywiste jest zatem, że to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzyganej sprawy, a tym samym nie uzasadnia ono uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia WINB (zob. analogiczne stanowisko w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 665/15). W ocenie Sądu, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy zbadania legalności wykonania przez Spółkę robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L. i wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W dniach [...] kwietnia 2014 r. i [...] listopada 2014 r. przeprowadzono kontrolę tej nieruchomości, stwierdzając, że większa jej część wykorzystywana jest do parkowania samochodów osobowych. Powierzchnia działki jest wysypana żwirem oraz tłuczniem, a niewielka jej powierzchnia jest pokryta asfaltem. Miejsca postojowe nie są wyznaczone, a samochody parkują dowolnie. Na działce zainstalowane są lampy oświetleniowe i kamery do monitorowania. Parking nie jest ograniczony w wyraźnie zaznaczony sposób, nie ma krawężników ani obrzeży. [...] parkują w odległości około 2 m od ogrodzenia terenu, od strony działki zajmowanej przez Szkołę Podstawową nr [...], na której znajduje się boisko sportowe (k. 27-28, 79-80 akt adm. I inst.). Poza sporem jest przy tym, że działka nr [...] (w części, na której znajdują się wspomniane miejsca parkingowe) pozostaje we władaniu Spółki (k. 45 akt adm. I inst.). Poza sporem jest również, że organ pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., wydanym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie "do czasu wydania decyzji Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., uwzględniającej wymagania postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz rozwiązań wskazanych w Ekspertyzie warunków technicznych w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego stref pożarowych części A i części B budynku usług medycznych nr [...], [...] Spółka z o .o. przy ul. [...] w L., autorstwa mgr. inż G. K. i inż. J. F.". W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Taka sytuacja ma miejsce, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 97, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 8 wraz z powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych). Zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przede wszystkim wskazać należy, że niewątpliwie – co przyznała strona skarżąca w skardze – w dacie wniesienia skargi, do Sądu, a tym samym również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie toczyło się postępowanie przed Prezydentem Miasta L. dotyczące udzielenia Spółce pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, uwzględniających wymagania opisanego postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz rozwiązań wskazanych we wskazanej "Ekspertyzie warunków technicznych...". Poza sporem jest również, że w tym okresie Spółka nie dokonała również temu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia robót budowlanych w tym zakresie. Podkreślenia także wymaga, że w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do legalności wykonania obiektu budowlanego (urządzenia budowlanego), niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź milczące przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych dotyczących tego samego obiektu (urządzenia). Niewątpliwie wszystkie działania zarówno organów architektoniczno-budowlanych, jak i nadzoru budowlanego mają za zadanie podejmowanie wszelkich czynności, aby realizowane lub zrealizowane obiekty budowlane nie naruszały przepisów prawa. W konsekwencji nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek zmian, takich jak przykładowo przebudowa czy zmiana sposobu użytkowania w obiekcie, który wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. II OSK 88/15). Oczywiste jest bowiem, że warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę bądź przebudowę istniejącego obiektu budowlanego bądź milczącego przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych dotyczących wspomnianego obiektu, jest uprzednie uregulowanie stanu prawnego tego obiektu. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji jest wnikliwe rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, a mianowicie zbadanie legalności wykonania opisanych robót budowlanych. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że stwierdzenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego omawianych robót budowlanych bądź zalegalizowania tych robót – w trybie określonym wskazanymi przepisami, pozwoli w przyszłości na ewentualne wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta L., które uwzględniałoby wymagania opisanego postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz rozwiązań wskazanych we wskazanej "Ekspertyzie warunków technicznych...". W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest przy tym stanowisko, że kwestia legalności istniejącego obiektu budowlanego, przy którym mają być wykonane roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowaniu mającym za przedmiot takie roboty (zob. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 80/16). Tym samym, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie legalizacyjne prowadzone w niniejszej sprawie, dopóty przedwczesne byłoby wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji, o której mowa w sentencji powołanego wyżej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.