II SA/Lu 979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. O. (dalej także: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej także: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego "[...]", będącego budowlą zlokalizowaną na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], na obszarze zbiornika wodnego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego ustalił, że na opisanych działkach znajduje się obiekt budowlany na pływających wojskowych pontonach. Pontony te zostały trwale połączone z terenem poprzez stalowe pomosty. Takie zamocowanie zapewnia stabilność i bez rozbiórki pomostów uniemożliwione jest przemieszczanie obiektu. Na takiej konstrukcji nośnej wykonany został obiekt w formie budynku o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny, kryty blachą trapezową. Do obiektu doprowadzone zostały instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne. W części parterowej obiektu znajduje się zaplecze kuchenne, sala sprzedaży oraz sanitariaty. Na poddaszu, z dojściem oddzielnymi schodami stalowymi zakotwionymi w gruncie prowadzonymi bezpośrednio z terenu, znajduje się sześć pokoi z sanitariatami. Obecna podczas kontroli E. O. – żona skarżącego, poinformowała prowadzących kontrolę, że obiekt spełnia funkcję gastronomiczno-rekreacyjną i powstał około 2014 r., bez uprzedniej zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ pierwszej instancji ustalił, że budowa omawianego obiektu narusza przepisy wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], albowiem jest usytuowany poza strefą zabudowy. Uznając, że w tej sytuacji nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej również: "Prawo budowlane"), umożliwiające legalizację budowy opisanego obiektu budowlanego, wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowalnego nakazał skarżącemu rozbiórkę tego obiektu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji podzielił co do zasady stanowisko w niej wyrażone. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, organ podkreślił jedynie dodatkowo, że wspomniany obiekt budowlany stanowi wolno stojący, trwale związany z gruntem budynek gastronomiczno-rekreacyjny. W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił organom naruszenie art. 3 ustawy, poprzez przyjęcie, że omawiany obiekt jest trwale związany z gruntem. Organ nie wyjaśnił bowiem, że posadowienie "[...]" na pontonach wojskowych jest "na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na tym posadowieniu konstrukcję". Skarżący wskazał, że obiekt ten połączony jest z gruntem za pomocą stalowych pomostów (trapów), które służą do wejścia na obiekt. Organ pominął, że pomiędzy tymi pomostami a spornym obiektem znajdują się szczeliny dylatacyjne. Wyjaśnił też, że "tak samo jest również ze schodami stalowymi prowadzącymi na górny pokład [...], gdzie również jest zachowana szczelina dylatacyjna pomiędzy schodami a górnym pokładem [...]. Jedynie dla zmniejszenia drgań, schody te są tymczasowo przykręcone do górnego pokładu [...] śrubami, ale w każdym czasie można je odkręcić". Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: "Prawo wodne"), a nie przepisy Prawa budowlanego, gdyż budowa spornego obiektu wymagała jedynie pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: wydruku z strony Internetowej BIP UM W. oraz kopii zawiadomienia o wszczęciu przez Prezydenta Miasta W. postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przystani wodnej dla domu na wodzie, a także kopii pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. do Prezydenta Miasta W. z prośbą o informację dotyczącą ww. postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że będący przedmiot decyzji o nakazie rozbiórki obiekt budowlany w istocie jest użytkowany jako budynek usługowy (gastronomiczno-rekreacyjny), choć nie posiada typowych fundamentów, gdyż jest posadowiony na wojskowych pontonach, znajdujących się na obszarze zbiornika wodnego. Obiekt ten, jak prawidłowo ustaliły organy, ma formę dwukondygnacyjnego budynku o konstrukcji drewnianej, krytego blachą trapezową, wyposażonego w instalacje wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną. Niekwestionowane jest, że dolna kondygnacja obiektu posiada zaplecze kuchenne, salę sprzedaży oraz sanitariaty, zaś górna kondygnacja – stanowiąca poddasze, z dojściem oddzielnymi schodami stalowymi zakotwionymi w gruncie prowadzonymi bezpośrednio z terenu – składa się z sześciu pokoi z sanitariatami. Z powyższego wynika, że wskazany obiekt, zrealizowany – co bezsporne – bez przewidzianej prawem zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi wolno stojący, trwale związany z gruntem budynek gastronomiczno-rekreacyjny. Niewątpliwie jest to obiekt budowlany, z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Wbrew twierdzeniom skarżącego, zgromadzone w sprawie dowody, potwierdzają, że wykonany przez niego obiekt jest połączony z terenem poprzez stalowe pomosty oraz poprzez dojście schodami stalowymi zakotwionymi w gruncie, prowadzonymi bezpośrednio z terenu na drugą kondygnację budynku. Takie zamocowanie niewątpliwie stanowi formę trwałego związania z gruntem, albowiem, jak wskazały organy, zapewnia stabilność i uniemożliwia przemieszczanie obiektu. Trafnie wskazał przy tym organ, że o trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu z gruntem, nie decyduje ani technologia wykonania fundamentów, ani możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma bowiem ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na tym posadowieniu konstrukcję i zapewnia jej bezpieczeństwo. To oznacza, że do obiektu tego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w tym przepisy art. 28 w związku z art. 29-31 tej ustawy, z których wynika nakaz uzyskania – przed rozpoczęciem robót budowlanych – decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że reguły kolizyjne zawarte w przepisach art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 62 ust. 2 Prawa wodnego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w przypadku urządzenia wodnego, będącego jednocześnie obiektem budowlanym, zastosowanie będą miały przepisy obu tych ustaw. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w Prawie budowlanym nie ma przepisu, który wyłączałby stosowanie przepisu art. 48 i art. 49b tej ustawy w odniesieniu do obiektu budowlanego będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, a w Prawie wodnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, że zastosowanie art. 64a Prawa wodnego wyłącza zastosowanie art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl zaś ustępu 2 i 3 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ samowoli budowlanej prowadzi bezpośrednio do nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W przypadku jednak, że obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że budowa spornego budynku nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki nr ewid.[...] i [...], położone w [...], znajdują się w terenie przeznaczonym na funkcje związane z obsługą turystyki i rekreacji ([...]), o wyznaczonej rysunkiem planu strefy zabudowy. W świetle tych dokumentów omawiany obiekt narusza § 14 pkt 1 i 2 planu miejscowego, nakazujący lokalizację obiektu kubaturowych w strefie wyznaczonej nieprzekraczalną linia zabudowy, zgodną z rysunkiem planu (zob. załącznik nr [...] do uchwały nr [...] oraz część tekstowa planu – k. 48, 59 akt adm. I inst.). Wskazany obiekt znajduje się bezsprzecznie poza strefą zabudowy, a to wyklucza możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, na podstawie cytowanego art. 48 ust. 2 Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z tego przepisu, w przypadku realizacji obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, procedura legalizacyjna może być wdrożona, jedynie wówczas, gdy obiekt ten nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na nieporozumieniu opiera się zarzut braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę omawianego obiektu, wobec jego charakterystyki jako "domu na wodzie", który można przemieszczać przy użyciu holowników lub innego rodzaju napędu, co ma miejsce w przypadku wielu jednostek nawodnych. Wzniesiony obiekt nie jest bowiem statkiem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2128). Jakkolwiek ów obiekt służy celom gastronomiczno-hotelowym (zob. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. h cytowanej ustawy), to nie jest urządzeniem pływającym, przeznaczonym do używania na śródlądowych drogach wodnych, co jest w sprawie oczywiste. Poza tym brak jest danych, że obiekt ten został wpisany do rejestru statków, czego wymagają przepisy ustawy o żegludze śródlądowej (art. 18 i nast.). Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, w tym naruszenia zasad ogólnych wskazanych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w sprawie nie jest jasny stan prawny obiektu posadowionego na wyspie (działka nr [...]), gdzie plan przewidywał dopuszczalność wzniesienia tylko małego obiektu parterowego (rybakówka), o konstrukcji drewnianej – ażurowej (zob. § 12 ust. 1 lit. g uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r.), a powstał obiekt znacznie odbiegający od takich parametrów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach sprawy (k. 5 akt administracyjnych pierwszej instancji) czy dane uwidocznione w ortofotomapie (www.geoportal.gov.pl). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), przeprowadzenie takich dowodu przez Sąd było nieuzasadnione. Zgodnie z tym przepisem sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożone przez stronę dokumenty wskazujące na toczące się przed Prezydentem Miasta W. postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przystani wodnej dla domu na wodzie, nie miały żadnego znaczenia dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.