II SA/Lu 98/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołaniaod pisma w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania T. C. od pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. z dnia [...] r. znak [...] na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. znak [...] Dyrektor Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. w odpowiedzi na złożone przez T. C. pismo z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży przez Gminę L. zajmowanego lokalu mieszkalnego, poinformował stronę, że wobec braku uzgodnień dotyczących niezbędnych dokumentów i terminu zawarcia umowy notarialnej, wniosek o sprzedaż lokalu nie może zostać rozpatrzony w połączeniu z postępowaniem prowadzonym pod sygnaturą [...] [...], które zostało zakończone, lecz tylko na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy L.. Organ wskazał, że jednocześnie, wnioskodawca poinformowany został o sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Pouczono go również o tym, że w przypadku niezgłoszenia uwag do wykonanej wyceny w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, procedura sprzedaży mieszkania będzie kontynuowana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. uchwały Rady Miasta L.. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo T. C. zatytułowane "Odwołanie", w treści którego skarżący wskazał, "W oparciu o art. 17 ust. 1 K.p.a. odwołuje się od ww. postanowień Wydziału Gospodarowania Mieniem UM w L. zawartego w pismach z dnia [...] r. i [...] r. o nr [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu analizy przedmiotowej sprawy, wskazało, powołując się na treść do art. 1 pkt 1 Kpa, iż wykup (sprzedaż) nieruchomości (lokali mieszkalnych) stanowiących mieszkaniowy zasób gminy następuje w drodze cywilnoprawnej, nie zaś w trybie administracyjnym. W ocenie organu nie mają tu zatem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sprawach ww. nie wydaje się decyzji administracyjnej (nie wydaje się również innego aktu administracyjnego). Nie jest zatem możliwe wniesienie odwołania od wydawanych w toku takiego postępowania pism, nawet jeśli zawierałyby niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Odwołanie bowiem, w myśl art. 127 § 1 Kpa, przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej wydawanej w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, stwierdziło, iż wniesienie przez stronę odwołania od informacyjnego pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem UM L. dotyczącego sprzedaży na rzecz skarżącego lokalu mieszkalnego było niedopuszczalne. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 Kpa. T. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu organ wypowiedział się tylko w przedmiocie nie obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wykupu (sprzedaży) nieruchomości (lokali mieszkalnych) stanowiących mieszkaniowy zasób gminy. Stwierdził poza tym, że taki wykup (sprzedaż) następuje w drodze cywilnoprawnej, nie zaś w trybie administracyjnym. Skarżący zwrócił uwagę, że w czasie załatwienia jego wniosku z dnia [...] r. o sprzedaż na jego rzecz lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L. w drodze cywilnoprawnej – organ nie ustosunkował się do naruszenia przez pracowników Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w L. przepisów: art. 75 ust. 1 Konstytucji R.P. w zw. z art. 28 i art. 31, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1, 2, 3 pkt 4 i art. 73 ust. 5 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami, § 2, § 5 ust. 1 i 2, § 10 Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...]. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta L. (Dz.Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 2783) oraz art. 5 Kodeksu Cywilnego. Podobnie organ nie ustosunkował się do naruszenia przez pracowników Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta w L. - przy załatwianiu jego wniosku z dnia [...] r., nawiązującego do wniosku z dnia [...] r. złożonym na druku danym przez pracownika do wypełnienia, o wykup mieszkania przy ul. [...] w L. w drodze cywilnoprawnej – przepisów: § 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r., § 5 Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. oraz art. 28, art. 31, art. 34 ust. 1 pkt 3 art. 72 ust. 1-3, art. 73 ust. 5 oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia; o uznanie, że sprawa wykupu mieszkania nie została zakończona w latach 2004 - 2005 na skutek zaniedbań pracowników Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w L.; o zobowiązanie organu do łącznego rozpatrzenia jego wniosków z dni: [...] r. i [...] r.; o zobowiązanie organu do sprzedaży mu zamieszkiwanego mieszkania uwzględniając postanowienia § 5 Uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. i § 5 Uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkaniowych stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta L.. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mianowicie po wpłynięciu odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania sprawy pod względem formalnym pod kątem dopuszczalności odwołania. Ponieważ stosownie do art. 127 § 1 kpa, odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, to wniesienie przez stronę odwołania od aktu (pisma) nie będącego decyzją administracyjną oznacza wystąpienie negatywnej przesłanki natury przedmiotowej dopuszczalności odwołania. Należy zwrócić uwagę, że ukształtowane na tle art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że T. C. wniósł odwołanie od pisma stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego złożone w dniu [...] r., nawiązujące do jego wcześniejszego pisma z dnia [...] r. dotyczące warunków sprzedaży przez Gminę L. zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L.. Z akt sprawy wynika, że treść zaskarżonego pisma sprowadzała się do powtórzenia informacji, że złożony przez skarżącego w dniu [...] r. wniosek o sprzedaż ww. lokalu nie może zostać rozpatrzony w połączeniu z postępowaniem wszczętym wnioskiem z dnia [...] r., które zostało już zakończone, lecz tylko na podstawie obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy L.. Poza tym wyjaśnił, że sprzedaż lokalu mieszkalnego jest dokonywana na podstawie umowy cywilno-prawnej, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone postanowienie, stwierdziło, że pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 kpa). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Przyjmuje się, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie któregokolwiek z tym elementów, w tym – co na gruncie niniejszej sprawy wymaga podkreślenia – rozstrzygnięcia, powoduje, że określonego pisma nie można zakwalifikować jako decyzji. W żaden sposób nie można bowiem zaskarżonego pisma potraktować jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach bądź obowiązkach strony. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji jest tym elementem, który stanowi kwintesencję decyzji, gdyż stanowi rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku; brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Zaskarżone pismo ani nie załatwia sprawy co do istoty, ani też nie kończy w inny sposób postępowania. Podkreślić należy też, że decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych czynności, które są oświadczeniami wiedzy tego organu. Do takich oświadczeń wiedzy należą zaś przede wszystkim informacje, udzielane przez organ o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Takie udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż brak jest tutaj woli organu administracji, skierowanej na wywołanie skutków prawnych (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2005, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 602). Zatem informacja udzielona w piśmie z dnia [...] r. nie rozstrzyga o istocie sprawy, sama nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie. W rezultacie Kolegium prawidłowo wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 kpa. Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.