II SA/Lu 980/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] M. J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia K. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie dobudowanej przez J. F. części budynku mieszkalnego na działce nr "x" w R. – utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 25 września 2007 r. zostało na skutek pisma K. Z. z dnia 20 września 2007 r. wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr "x" w R. Pismem z dnia 19 października 2007 r. organ pierwszej instancji zawiadomił inwestora obiektu – J. F. o warunkach legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W dniu 27 grudnia 2007 r. J. F. złożyła w PINB w R. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dołączając do wniosku inwentaryzację powykonawczą dokonanej rozbudowy wraz z opinią techniczną, wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pracownicy organu pierwszej instancji w dniu 31 grudnia 2007 r. dokonali kontroli przedmiotowego budynku, stwierdzając zgodność stanu obiektu z przedłożoną przez inwestora dokumentację. W związku z powyższym w tym samym dniu organ wydał decyzję nr [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego. W dniu 14 kwietnia 2008 r. K. Z. złożył do PINB w R. pismo domagając się zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego w oparciu o jego pismo z dnia 20 września 2007 r. W odpowiedzi na to pismo organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. poinformował K. Z. o wydaniu wskazanej wyżej decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r., wskazując, iż decyzja ta nie była mu doręczona, gdyż nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W dniu 12 stycznia 2009 r. skarżący złożył "zażalenie dotyczące zalegalizowanej samowoli budowlanej" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucając, iż budowa ta do tej pory nie została zakończona. Odpowiadając na to pismo WINB w piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz poinformował skarżącego, że jeśli uważa, iż jako strona nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r., to może złożyć wniosek o wznowienie postępowania w tejże sprawie. W dniu 3 stycznia 2012 r. K. Z. złożył w PINB w R. pismo zatytułowane "zażalenie – wniosek", w którym podniósł, iż domaga się wznowienia postępowania w sprawie wskazanej wyżej samowoli budowlanej, zarzucając, że: - termin zakończenia budowy został ustalony w sposób fikcyjny, dopasowany do potrzeb legalizacji samowoli, gdyż do tej pory roboty budowlane przy tym obiekcie nie zostały zakończone, - wykonane samowolnie roboty budowlane nie zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i przepisami technicznymi obowiązującymi w budownictwie, - organ z naruszeniem prawa odstąpił od wymierzenia inwestorowi "grzywny". Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które nie zostało zakończone decyzją z uwagi na zakończenie tej sprawy na podstawie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W zażaleniu od powyższego postanowienia K. Z. wniósł o wydanie przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej, na podstawie oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego oraz analizy dotyczącej tego obiektu dokumentacji budowlanej. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB w R. z dnia 12 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że sprawę samowolnej budowy obiektu budowlanego kończy decyzja pozwalająca na użytkowanie tego obiektu albo nakazująca jego rozbiórkę. W niniejszej sprawie wydana została przez PINB w R. decyzja z dnia 31 grudnia 2007 r., nr [...], udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Podstawą prawną tejże decyzji był art. 3 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nowelizującej Prawo budowlane. Niezasadne było więc stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie omawianej samowoli budowlanej nie zapadła decyzja ostateczna. Zdaniem WINB zasadnie jednak organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na złożenie podania o wznowienie z uchybieniem terminu do jego złożenia. K. Z. dowiedział się w wskazanej wyżej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie w dniu 24 kwietnia 2008 r., kiedy to zostało mu doręczone opisane wyżej pismo PINB w R. z dnia 22 kwietnia 2008 r. Składając w dniu 3 stycznia 2012 r. wniosek o wznowienie postępowania K. Z. uchybił terminowi miesięcznemu liczonemu od daty powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji ostatecznej (art. 148 § 1 i § 2 K.p.a.). Na powyższe postanowienie WINB skargę do Sądu złożył K. Z., wnosząc o wydanie nakazu rozbiórki omawianej samowoli budowlanej, ukaranie grzywną inwestora oraz wyciągnięcie konsekwencji wobec pracowników organów administracji winnych wadliwego załatwienia sprawy. W treści skargi skarżący odwołał się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 grudnia 2012 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę wskazując, iż w jego ocenie pismo skarżącego z dnia 31 grudnia 2011 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 3 stycznia 2012 r., błędnie zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, bo w istocie stanowiło ono wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek we wstępnej części tego pisma skarżący użył sformułowania "wznowienie postępowania", to w dalszej jego części skarżący zarzucił organom administracji uchybienia mające charakter rażącego naruszenia prawa, które stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy powinny były wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku i poinformować go o treści obowiązujących przepisów prawa dotyczących wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Organy jednak tego nie uczyniły i błędnie rozpoznały powyższe pismo jako wniosek o wznowienie postępowania. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie dobudowanej przez J. F. części budynku mieszkalnego na działce nr "x" w R. Wydanie takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było co najmniej przedwczesne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pisma skarżącego z dnia 31 grudnia 2011 r., złożonego w organie pierwszej instancji w dniu 3 stycznia 2012 r., nazwanego "zażalenie – wniosek". W części wstępnej tego pisma skarżący wskazał, iż domaga się "wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr "x" własność J. i P. F. [...] nr akt [...]". Jednocześnie w dalszej części wskazanego pisma skarżący podniósł zarzuty dotyczące uchybień, jakich dopuścił się PINB w R., poprzez to, że 1) termin zakończenia budowy został ustalony w sposób fikcyjny, dopasowany do potrzeb legalizacji samowoli, gdyż do tej pory roboty budowlane przy tym obiekcie nie zostały zakończone, 2) wykonane samowolnie roboty budowlane nie zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i przepisami technicznymi obowiązującymi w budownictwie, 3) z naruszeniem prawa organ nadzoru budowlanego odstąpił od wymierzenia inwestorowi "grzywny". Z powyższego wynika, że treść powyższego pisma była niejednoznaczna, częściowo niekonsekwentna, zwłaszcza gdy chodzi o treść żądania strony. Po pierwsze skarżący nie wskazał, że domaga się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 31 grudnia 2007 r., nr [...], udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego, lecz stwierdził, iż żąda wznowienia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej w sprawie oznaczonej innym numerem akt: "[...]". Nadto powyższa decyzja z dnia 31 grudnia 2007 r. nie została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu (na skutek pisma K. Z. z dnia 20 września 2007 r.) przez PINB w R. dotyczącym legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr "x" w R., ale w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości, że o ile w pierwszym ze wskazanych postępowań skarżącemu przysługiwał na zasadach ogólnych przymiot strony, to w drugim z nich skarżący – z mocy wyraźnego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) – takim przymiotem się nie legitymował. Po drugie, o ile we wstępnej części tego pisma skarżący użył sformułowania "wznowienie postępowania", to w dalszej jego części skarżący podniósł zarzuty mogące świadczyć o tym, iż, jak wskazał jego pełnomocnik, domagał się on weryfikacji podjętych w sprawie rozstrzygnięć w innym trybie np. stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było podjęcie z urzędu czynności służących precyzyjnemu ustaleniu treści żądania skarżącego, zawartego w jej wniosku. Niejednoznacznie określony przedmiot żądania wnoszącego podanie stanowi brak formalny podania (art. 63 § 2 K.p.a.), który podlega usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż brak adresu wnoszącego podanie) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem powołanych przepisów, nie wezwały skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego w jego wniosku z dnia 31 grudnia 2011 r., złożonego w dniu 3 stycznia 2012 r. Ponownie należy podkreślić, iż w razie gdy złożone przez podanie nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych dla pisma, bo podmiot je wnoszący nie przedstawił w sposób jasny i jednoznaczny swojego żądania, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wezwanie tego podmiotu, w trybie określonym w powołanych przepisach, do usunięcia tego braku. Niedopuszczalną jest zaś sytuacja, w której organ administracji samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej wieloznacznego żądania strony. W rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącego, organy nadzoru budowlanego powinny były więc wezwać skarżącego, nieposiadającego wykształcenia prawniczego, do sprecyzowania swojego wniosku, informując go również – stosownie do art. 9 K.p.a. – o treści obowiązujących przepisów prawa dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Organy administracji obowiązkowi temu jednak uchybiły, błędnie rozpoznając powyższe pismo jako wniosek o wznowienie postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 powołanej ustawy uchylił także postanowienie tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec uchylenia postanowień organów obu instancji z uwagi na uchybienia procesowe przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy nadzoru budowlanego, które rozstrzygając sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).