II SA/Lu 981/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie NSA Leszek Leszczyński / spr./, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant st. insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H. i B. P., L. B., J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę W postępowaniu administracyjnym, prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji pojawiło się kilka decyzji wcześniejszych, których związek z decyzją zaskarżoną wymaga wzmiankowania w części historycznej uzasadnienia. Najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), po uprzednim wstrzymaniu użytkowania pomieszczenia (postanowienie z dnia [...]marca 2000 r.), nałożył na M.K. i J.F. obowiązek wykonania określonych czynności w terminie do 15 maja 2000 r., w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wykonania przez osobę uprawnioną inwentaryzacji i orzeczenia technicznego, określającego stan wykonanych robót, zmian i przeróbek, określających ich prawidłowość, przydatność i możliwość użytkowania pomieszczeń w zmienionej funkcji (sklep mięsny) z uwzględnieniem warunków ochrony środowiska (pomiary hałasu i poziomu dźwięków). Określił wykonanie tych obowiązków jako warunek uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Następnie Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego działając z upoważnienia Starosty decyzją z dnia [...] września 2000 r. ([...]) udzielił M. K. i J. F. pozwolenia na użytkowanie sklepu mięsnego "[...]". Podstawą prawną tej decyzji był art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). W jej uzasadnieniu organ powołał się na wykonanie nakazu określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co zostało stwierdzone jego pismem z dnia [...] sierpnia 2000 r. ([...]) w sprawie wykonania nakazu określonego w decyzji, informującym także o dokonanych pomiarach hałasów, wskazujących, że ani poziom hałasu ani poziom dźwięków pochodzących z urządzeń chłodniczych w okresie nocnym nie przekracza norm.. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. P. oraz J. S. wskazując na nieprawidłowe prowadzenie remontu pomieszczeń, co spowodowało uszkodzenie konstrukcji budynku i szkody w mieszkaniach. Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 55 ust. 1 pkt 3 stwierdził wykonanie nałożonego uprzednio obowiązku, powołując się na odpowiednie ekspertyzy i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał także na fakt, iż Wspólnota mieszkańców nie wyraziła zgody na wykonanie na własny koszt uzupełniających badań hałasu w czasie nocnym. Decyzja ta została następnie zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. B.P., J.S. i L.B. zarzucili w skardze rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, obrazę prawa materialnego (art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) i wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji I oraz II instancji lub ich uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2002 r. (II SA/Lu 7/01) uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc, iż zasadność skargi wiąże się ze sposobem ustalenia i wyjaśnienia poszczególnych elementów materiału dowodowego, jego oceny oraz jego wpływu na finalną treść decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż należało dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności związane ze sposobem wykorzystania lokalu, co jest istotne zwłaszcza wobec faktu, że użytkownicy przez określony czas użytkowali go bez pozwolenia (co spowodowało wstrzymanie użytkowania lokalu). W przedmiotowej nieruchomości dokonano w ciągu tego okresu wielu przeróbek, z których niektóre nie zostały w sposób wyczerpujący i wszechstronny określone w toku przeprowadzanych oględzin oraz ekspertyz. Wskazał także na konieczność dokonania rzetelnych ekspertyz związanych z poziomem hałasu i wywoływaniem dźwięków dokuczliwych dla bezpośredniego otoczenia, co jest istotne zwłaszcza wobec zalecenia, że należy monitorować ten pomiar w związku z użytkowaniem lokalu. Nie można takiego zalecenia ograniczyć do określenia wymogu zbadania natężenia tych dźwięków w przyszłości. Sąd podkreślił także rolę obowiązku organu administracji publicznej przeprowadzenia rozprawy, jeżeli zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego, jeżeli przewiduje to przepis prawa, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 kpa). Dyrektor Wydziału Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...]czerwca 2002 r. ([...]) uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] września 2000 r. ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, powołując się ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku NSA, OZ w Lublinie. Po ponownym rozpatrzeniu, decyzją wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] maja 2003 r. [...]) udzielono J.F. i M.K. pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego (sklep :[...]") przy ul. N. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu w dniu 17 kwietnia 2003 r. rozprawy administracyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i H.P., J.S. oraz L.B.. Podnieśli w nim trwającą w dalszym ciągu uciążliwość związaną z działalnością sklepu, mimo pozytywnych opinii rzeczoznawców. Domagają się w odwołaniu wyciszenia lokalu, zmiany wentylacji mechanicznej oraz zabezpieczenia mieszkań przed pękaniem ścian. Decyzją wydaną w dniu [...] czerwca 2003 r. ([...]), zaskarżoną w niniejszej skardze, z upoważnienia Wojewody utrzymano zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ wskazał na dokonane przez użytkowników lokalu prace, polegające na wykonaniu odrębnej, niezależnej wentylacji sklepu (cichobieżny wentylator kanałowy w obudowie dźwiękochłonnej), odprowadzającej zużyte powietrze ponad dach budynku. Przeprowadzone pomiary hałasu (dotyczy to lokali nad sklepem) i natężenia dźwięków w ocenie organu nie przekraczają obowiązujących norm. Organ podniósł także określony w zaleceniach obowiązek prowadzenia bieżącej kontroli i regulacji pracy urządzeń chłodniczych oraz wyeliminowanie przesuwania opakowań po podłodze, a także wyposażenia pracowników w obuwie na gumowych podeszwach. Organ powołał się także na opinię uprawnionego rzeczoznawcy budowlanego, z konkluzji której wynika, iż sklep stanowi bezpieczny układ konstrukcyjny i nie stwarza bezpośredniego zagrożenia w jego użytkowaniu dla mieszkańców lokali usytuowanych nad sklepem. Odnośnie do wskazanych w odwołaniu pęknięć i zarysowań z opinii rzeczoznawcy wynika, iż nie zostały one spowodowane modernizacją sklepu. W toku rozprawy inwestor zobowiązał się do wykonania podsufitki, która wyeliminuje podnoszone przez skarżących wychładzanie stropu i głośna pracę wentylatora. W konsekwencji organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do kwestionowania decyzji Starosty. H. i B. P., J.S. oraz L.B. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, żądając stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji odwoławczej i decyzji pierwszoinstancyjnej. W treści skargi nawiązali do poprzednich etapów postępowania administracyjnego. Kwestionują ponadto wnioski płynące z badania akustycznego z dnia 25 lutego 2003 r. wobec faktu iż wskazane są dalsze zalecenia dotyczące obniżenia hałasu. Uważają, iż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem sklepu. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, świadczące o kierowaniu się przez organy treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz starannym rozpatrzeniu wszystkich zarzutów skarżących sformułowanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kognicja sądu administracyjnego, określona przez art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje badanie zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami prawa. Kontrola ta obejmuje także te elementy procesu decyzyjnego, które polegają na ustaleniu stanu faktycznego i są określone przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kpa formułują kilka zasad związanych z ustalaniem faktów. Wprowadzają przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której istota sprowadza się do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta ulega następnie konkretyzacji w przepisach działu II rozdziału 4 ("Dowody"), dotyczących bardziej szczegółowych składników rozumowań i czynności podejmowanych w postępowaniu. Szczególne znaczenie wśród tych przepisów posiada art. 77 § 1 kpa, nakazujący organowi administracyjnemu zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz art. 80 kpa, na gruncie którego organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż organami prowadzącymi postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia faktów sprawy są organy administracyjne. To na nich spoczywa ciężar zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz, jako obowiązek o charakterze ogólnym, sprawnego prowadzenia postępowania dowodowego, co polega także na kierowaniu udziałem strony w tym postępowaniu. Organ ma jednocześnie kompetencję do dokonania swobodnej oceny dowodów, co oznacza nie tylko upoważnienie do przeprowadzenie tego rozumowania ale również nakaz jego przeprowadzenia, co winno być rozumiane jako dokonanie kwalifikacji poszczególnych środków dowodowych z punktu widzenia ich wiarygodności oraz roli w wyjaśnieniu całego stanu faktycznego. Regulacje rozdziału 4 w dziale II kpa umożliwiają jednak określony zakres kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny może przede wszystkim badać czy poszczególne elementy postępowania dowodowego zostały zrealizowane, czy organ zebrał istotne dla treści podjętej decyzji dowody, czy uwzględnił zasadne wnioski dowodowe stron oraz czy swobodna ocena dowodów nie ma cech dowolności. Kontrola sądu ulega dodatkowemu poszerzeniu w sytuacji, gdy wcześniej sąd ten miał okazję do orzekania o zgodności decyzji orzekającej o przedmiocie sprawy. Wówczas, przedmiotem kontroli sądu jest także wykonanie przez organy administracyjne obowiązków wynikających z wiążącego te organy wyroku sądowego. Jeżeli natomiast w wyroku pojawiły się wskazówki co do poszczególnych czynności czy rozumowań związanych z prawidłowym ustaleniem określonych okoliczności faktycznych sprawy, kontrola zgodności z prawem wydanej w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny poprzedniej decyzji powinna objąć zwłaszcza sposób ustalenia stanu faktycznego w aktualnym postępowaniu administracyjnym. W sprawie wywołanej niniejszą skargą wchodzą w grę oba elementy sądowej kontroli, przy czym należy zauważyć, iż łączą się one, bowiem obowiązki na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Lu 7/01 wiązały się z właściwym ustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących funkcjonowania przedmiotowego sklepu. Istotnym dodatkowym elementem tych wskazań, dotyczącym sposobu ustalenia stanu faktycznego, było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która w ocenie prawnej sądu stanowi ważny element uzupełniający zwykłe postępowanie dowodowe w sytuacji jednoznacznie sprzecznych interesów i nie dających się uzgodnić stanowisk. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją występowało wiele sprzecznych argumentów stron, w związku z czym bezpośrednia ich konfrontacja mogła przyczynić się w sposób daleko pewniejszy do wszechstronnego wyjaśnienia argumentów obu stron oraz ich prawidłowej i pełnej oceny, a także do wyeliminowania sprzeczności w zebranym materiale dowodowym. W ocenie sądu nie można sposobowi wykonania zaleceń zarzucić nierzetelności czy też niezgodności z przepisami prawnymi. Fakt przeprowadzenia rozprawy pozwolił, przynajmniej na bezpośrednie zdefiniowanie oraz potencjalne uzgodnienie sprzecznych stanowisk. To, że nie nastąpiło w czasie rozprawy pełne uzgodnienie, nie może być osnową zarzutu o niezgodności przebiegu rozprawy z prawem czy też braku starań w tym względzie organu. Należy przy tym zauważyć, iż w toku rozprawy uzgodniono jednak pewne działania, do jakich zobowiązali się inwestorzy, mające łagodzić skutki funkcjonowania sklepu. Wykonanie niektórych z nich zostało skwitowane w zaskarżonej decyzji (np. wykonanie niezależnej wentylacji wraz z zamontowaniem wentylatora kanałowego cichobieżnego). Wyjaśnianie stanu faktycznego polegało także na wykonaniu nowych pomiarów czy ekspertyz, które następnie podlegały ocenie organu.. Wskazać należy w szczególności na ocenę orzeczenia dotyczącego poziomu hałasu z dnia 27 lutego 2003 r., ocenę dowodu z obliczeń poziomu natężenia dźwięków, opinii technicznej dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji lokalu, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego. Dowody te podlegały ocenie, której nie można zarzucić dowolności. Organy wyprowadziły w tych ocen określone wnioski zarówno co do przyczyn powodujących zarzuty skarżących (np. pęknięcia i zarysowania ścian, odklejanie się płytek). Nie poprzestały zresztą na tym, kierując zalecenia, które w toku dalszej eksploatacji mają dodatkowo złagodzić niedogodności funkcjonowania sklepu spożywczego. W toku oceny wyprowadziły także konkluzje co do zbędności innych dowodów (np. opinii kominiarskiej wobec faktu wykonania odrębnej wentylacji mechanicznej oraz zamurowania wlotów wentylacji grawitacyjnej). W toku oceny prawnej sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż organy administracyjne nie pominęły żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, że organ zebrał cały dostępny materiał dowodowy, przeprowadzając oraz biorąc pod uwagę dowody istotne dla ukształtowania się treści decyzji. Organy dokonały tym samym wszechstronnej oceny materiału dowodowego, mimo, że w dalszym ciągu, co zostało podkreślone w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, natrafiały na trudności ze strony właścicieli i użytkowników lokali usytuowanych nad sklepem, co do pomiaru dźwięków. Decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu nie jest decyzją wywołującą stałe i niezmienne skutki w tym sensie, że okoliczności, które zachodzą po jej wydaniu, nie mogą wpływać na dalsze losy prawne samej sytuacji użytkowania. Użytkowanie obiektu, jako ciąg czynności, które mogą wywoływać różnorodne konkretne następstwa faktyczne, może prowadzić do sytuacji, dającej podstawę do zakwestionowania sposobu użytkowania danego obiektu w przyszłości. W sprawie wywołanej niniejszą skargą jest to o tyle istotne, że inwestor, a jednocześnie użytkownik obiektu zobowiązał się, zwłaszcza w trakcie rozprawy administracyjnej, do wykonania określonych dodatkowych czynności i podjęcia określonych działań o charakterze stałym, które mają powodować mniejszą uciążliwość funkcjonowania sklepu szczególnie dla tych mieszkańców, którzy zajmują lokale usytuowanie bezpośrednio nad przedmiotowym sklepem. Ich niespełnienie może stanowić podstawę innego postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że w ramach oceny dowodów pojawiły się także dalsze zalecenia organów administracyjnych. W konkluzji należy podkreślić, że czynności dowodowe prowadzone były w kontekście wyjaśnień już mających miejsce w postępowaniu, zakończonym wydaniem wskazanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ich ocena prawna powinna zatem być dokonana pod kątem tego, czy prowadzą one do wyjaśnienia tych składników stanu faktycznego, które w poprzednim postępowaniu wyjaśnione nie zostały. W ocenie prawnej sądu wskazania zawarte w wyroku zostały wzięte pod uwagę. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę podniesione wyżej argumenty, dotyczące ustalenia i wyjaśnienia poszczególnych składników stanu faktycznego oraz dokonanej oceny dowodów, sąd administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawnych. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.