II SA/Lu 981/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do ziemi oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z [...] r. znak [...], wydanym wobec K. P. prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości D., zarządził: 1. Nie odprowadzać ścieków powstających we własnym gospodarstwie rolnym bezpośrednio do ziemi. Termin realizacji zarządzenia organ określił: do stałego stosowania. Wyznaczył też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu na dzień 30 listopada 2021 r. Jako podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 - dalej "u.i.o.ś.") oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 28.07-23.09.2021 r. w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez K. P., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] [...]. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L., Delegatury w Z. w dniach 28.07-23.09.2021 r. w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez K. P. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymagań ochrony środowiska w postaci opłukiwania ciągnika rolniczego czystą wodą na użytkach rolnych, poza urządzeniem B., co stanowi naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm. - dalej "p.w."). K. P. wniósł na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów, tj.: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i przeprowadzenie materiału dowodowego, nierzetelne pobranie próbek do badania gleby z gruntu, braku okazania dowodów, oparcia przez organ swoich rozstrzygnięć jedynie na podstawie dowodów przedłożonych przez R. P. i przedłożonych przez niego wyjaśnień, pominięcie okoliczności faktycznego przebiegu procesu opłukiwania ciągnika i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż skarżący odprowadza ścieki do ziemi bez ochrony wód przez zanieczyszczeniem oraz poprzez sporządzenie nierzetelnego i wewnętrznie sprzecznego protokołu kontroli, który nie powinien stanowić podstawy do wydania zaskarżanego rozstrzygnięcie; 2) art. 80 k.p.a. poprzez uznaniu o zaistnieniu naruszenia po stronie skarżącego jedynie na podstawie wybiórczych dowodów, bez wymaganej wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uwzględnienia stanowiska skarżącego, pomięcia okoliczności okazjonalnego i nie wpływającego na zanieczyszczenie środowiska opłukiwania ciągnika i w konsekwencji wadliwe nałożenie zarządzenia pokontrolnego; 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez wydanie zaskarżanego zarządzenia i nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia naruszeń podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób wadliwy, a wskazane w zarządzeniu zalecenia pozostają nieuzasadnione i nieadekwatne do skali i sposobu prowadzenia działalności rolniczej; 4) art. 83 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący dopuścił się jego naruszenia poprzez wyprowadzanie ścieków do ziemi podczas opłukiwania ciągnika bez ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżanego zarządzenia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że ustalenia protokołu kontroli zostały oparte niemal wyłącznie o subiektywne twierdzenia inicjatora postępowania kontrolnego (właściciela nieruchomości sąsiedniej) oraz przedłożony przez niego materiał dowodowy. Ponadto protokół kontroli pozostaje wewnętrznie sprzeczny. W ramach kontroli organ dokonał pobrania próbek gleby i poddał je badaniom laboratoryjnym, które nie stwierdziły istnienia zanieczyszczenia pochodzącego z mycia i opłukiwania maszyn rolniczych. Zdaniem skarżącego, nałożone zarządzenie pozostaje całkowicie nieadekwatne i nieuzasadnione wobec skali i charakteru działalności skarżącego w kwestionowanym zakresie. Organ zupełnie pominął okoliczności, iż skarżący jedynie okazjonalnie, kilka razy w roku dokonuje opłukiwania sprzętu rolniczego. Do opłukiwania nie używa żadnych środków myjących, natomiast sam sprzęt opłukiwany jest z resztek gleby i kurzu. Nie dochodzi zatem do jakiegokolwiek zanieczyszczenia ziemi czy wody w substancje nieorganiczne. Również okoliczności, iż ilość zużywanej wody przy procesie opłukiwania maszyn jest w skali całego roku niewielka, a zatem zużycie nie ma charakteru przemysłowego. Co więcej zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy H., w pełni dopuszczalne pozostaje mycie ciągnika rolniczego. Jednocześnie w/w Regulamin nie nakłada na mieszkańców Gminy H., żadnych dodatkowych obowiązków czy zaleceń w zakresie przeprowadzania czynności mycia ciągników rolniczych na swoich posesjach. W zaskarżanym zarządzeniu brak jest zatem obiektywizmu i rozsądnego rozpoznania sprawy oraz rzeczywistego rozważenia czy opłukiwanie i mycie ciągnika na działce skarżącego prowadzi do zanieczyszczenia wód i należy tego kategorycznie zakazać. Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów stwierdził m.in., że w postępowaniu kontrolnym, które prowadzone jest na podstawie u.i.o.ś., nie mają zastosowania art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto, organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. został prawidłowo zastosowany poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i nałożenie na skarżącego obowiązku przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań w wyznaczonym terminie wobec prawidłowo zebranego, rzetelnie zweryfikowanego, czytelnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Dodatkowo organ zaznaczył, że wydanym zarządzeniem pokontrolnym nie nałożono na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków, poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa. Również art. 83 p.w. został prawidłowo zastosowany, a stwierdzenie naruszenia w jego zakresie ściśle wynika z definicji ustawowej ścieków zawartej w art. 16 pkt 61 lit. a) p.w. oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli interwencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem o czym wprost stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 przywoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Decyzja administracyjna bądź inny zaskarżony akt są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Innymi słowy jedynym kryterium oceny postępowania administracyjnego i wydanych w jego ramach decyzji jest tylko kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ma tym samym kompetencji do oceny zgodności zaskarżonych aktów z innych względów w tym słuszności czy współżycia społecznego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zarządzenie pokontrolne organu inspekcji ochrony środowiska – Inspektor Ochrony Środowiska - z 25 października 2021 r. o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., w przedmiocie odprowadzania ścieków do gruntu. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09). Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło przy jego wydawaniu do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony akt prawa nie narusza. Mianowicie stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 17a u.i.o.ś do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań określonych w ustawie Prawo wodne. W aspekcie gospodarki wodnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 335 ust. 5 ustawy Prawo wodne, kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334 (pkt 1 - korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych), wykonuje Inspekcja Ochrony Środowiska. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą (przepisy rozdziału 3 u.i.o.ś. – regulujące sposób wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję), a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w poczynionych ustaleniach. Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Warto przy tym zauważyć (co słusznie podnosił w odpowiedzi na skargę organ), że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości ani potrzeby prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, W. 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków. Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący dokonywał opłukiwania ciągnika rolniczego w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Okoliczność ta jednoznacznie wynika z ustaleń kontroli interwencyjnej nr [...] [...] oraz nagrań przekazanych przez podmiot wnoszący o interwencję. Bezsporne zatem jest, że skarżący dopuścił się odprowadzania ścieków bezpośrednio do ziemi - bez uprzedniego podczyszczenia, co stanowi naruszenie art. 83 ust. 1 p.w. Zgodnie z jego treścią: "Wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków". W świetle tych ustaleń i przywołanej regulacji sformułowane przez organ wnioski są uprawnione. Co warto podkreślić, skarżący w skardze nie zakwestionował okoliczności opłukiwania ciągnika rolniczego, lecz sam nawet ją potwierdził. Swoją argumentację oparł jedynie na okoliczności okazjonalnego wykonywania czynności opłukiwania ciągnika oraz braku szkodliwości tej czynności. Twierdzenia ta nie mogły jednak mieć wpływu na obowiązek wydania zaskarżonego zarządzenia. Okoliczności te nie świadczą bowiem o tym, że nie doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 p.w. Należy bowiem zaznaczyć, że każdorazowe mycie oraz opłukiwanie ciągnika lub innego urządzenia rolniczego, stanowi wykorzystanie wody na cele własnego gospodarstwa rolnego, co zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 61 lit. a) p.w. klasyfikuje wody wykorzystane na cele gospodarcze jako ścieki. Natomiast prowadzenie czynności mycia lub opłukiwania bezpośrednio na powierzchni terenu, tj. bez zastosowania urządzeń podczyszczających, powoduje odprowadzanie powstałych przy tym ścieków, bez uprzedniego oczyszczenia bezpośrednio do gleby, co stoi w sprzeczności z przywołanym art. 83 ust. 1 p.w. Innymi słowy bezsporne jest, że czynność polegająca na odprowadzaniu ścieków pochodzących z mycia lub opłukiwania maszyn rolniczych bezpośrednio do gruntu, stanowi naruszenie ww. przepisu prawa materialnego i bez znaczenia jest częstotliwość wykonywania tej czynności jak i ewentualny brak szkodliwości takiego działania dla środowiska. Słusznie przy tym podniósł organ, że przedmiotowe działanie skarżącego, jest tym bardziej naganne, że należąca do niego posesja wyposażona jest w urządzenie do neutralizacji popłuczyn typu [...] które nie było wykorzystywane, a które służy właśnie ochronie gleby przed zanieczyszczeniem. Zaskarżone zarządzenie nie wymaga natomiast budowania kolejnego lub jakiegokolwiek innego urządzenia podczyszczającego, a jedynie ma na celu wyegzekwowanie eksploatacji już istniejącego obiektu lub rezygnację z dokonywania przedmiotowych czynności, co z oczywistych względów pozostawione jest decyzji strony. Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności protokołu kontroli, Sąd podziela stanowisko organu, że kwestie wyników analizy gleby oraz odprowadzania ścieków bez oczyszczenia należy rozpatrywać rozdzielnie, tj. jako fakt fizycznego odprowadzania ścieków, będący podstawą stwierdzenia naruszenia i ocenę wpływu dokonywanej czynności na środowisko. Badanie stanu gleby stanowi jedynie środek do oceny wpływu prowadzonej działalności na stan środowiska, a brak jej skażenia nie ma żadnego wpływu na zakaz wykonywania czynności opłukiwania urządzeń rolniczych. Skarżący nie dostrzega przy tym, że takie okoliczności jak fakt okazjonalnego wykonywania czynności mycia i opłukiwania maszyn rolniczych, zużywanie na ten cel stosunkowo niewielkich ilości wody, stosowanie urządzeń mających w celu zmniejszenie ilości zużywanej wody, tj. myjki ciśnieniowej oraz wysoka akceptowalność społeczna takiego postępowania zostały uwzględnione przez organ przy wyborze rodzaju zastosowanych wobec niego rozstrzygnięć. Skarżącego nie pouczono oraz nie nałożono na niego kary grzywny, o której mowa w art. 478 pkt 7 p.w. Skorzystano jedynie z prawa zawartego w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, który daje możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego,- które to zarządzenie stanowi przypomnienie o aktualnie obowiązujących przepisach prawa, oraz zobowiązuje kontrolowanego do poinformowania organu o zakresie czynności podjętych w celu wyeliminowania nieprawidłowości - w wyznaczonym terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie zakazuje mycia ciągników rolniczych, wskazuje jedynie, że nie może to odbywać się w takich - jak stwierdzone - okolicznościach. Co przy tym istotne, odpowiedź na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne powinna sprowadzać się do deklaracji skarżącego o nieprowadzeniu czynności mycia/opłukiwania urządzeń rolniczych poza urządzeniem [...] w przyszłości. Nie są więc właściwymi zarzuty nadmiernej opresyjności czy nieproporcjonalności zastosowanego środka prawnego. Jednocześnie żadnego wpływu na obowiązki wynikające z art. 83 ust. 1 p.w. nie mogą mieć regulacje uchwały w sprawie Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy H.. Po pierwsze akt ten dotyczą jedynie pojazdów samochodowych, a nie urządzeń i maszyn rolniczych, których mycia/opłukiwania dotyczy meritum zarządzenia, a po drugie - co ważniejsze - przepisy Regulaminu nie mogą w żaden sposób wykluczać stosowanie regulacji zawartej w przepisach p.w. w tym analizowanego art. 83 ust. 1. Końcowo, dla porządku należy również skarżącemu wskazać, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (tu - przepisów prawa). Niniejsze zarządzenie jest "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. Organ prawidłowo nie ograniczył się do zacytowania obowiązków strony, lecz zwrócił uwagę na konkretne i udokumentowane uchybienia wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa. Zarządzenie to winno wywołać pożądany skutek w postaci nieprowadzenia czynności mycia/opłukiwania urządzeń rolniczych poza urządzeniem [...] w przyszłości. Mają powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.