II SA/Lu 982/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) wymierzające odwołującemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji [...] na terenie działki nr [...] położonej w L. przy ulicy D.., w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu 4 sierpnia 2006 r. pracownicy PINB dokonali kontroli nieruchomości położonej w L. przy ul. D., w wyniku której stwierdzono, że na nieruchomości użytkowana jest stacja [...] bez wymaganego prawem pozwolenia. Kontrola została przeprowadzona przy udziale pracownika stacji, który oświadczył, że obsługuje stację od listopada 2004 r. na zmianę z innym pracownikiem. Powiadomiony telefonicznie o kontroli właściciel stacji K. Z. oświadczył, że nie może przybyć na kontrolę. Na dowód użytkowania stacji pracownicy nadzoru budowlanego pobrali paragon fiskalny za zakupiony [...] Wobec powyższego organ na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wymierzył karę z zastosowaniem art. 59 f ust. 1 w wysokości [...] złotych. Powołane wyżej przepisy stanowią, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Jednakże w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponadto organ za podstawę decyzji wskazał art. 81 ust. 4 prawa budowlanego który przyznaje organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo do prowadzenia działań inspekcyjno-kontrolnych. Ustalenia dokonane w toku tych działań stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Podstawą ważności kontroli jest również według organu art. 81a ust. 2 i 3 w/w ustawy, zgodnie z którym czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu (...). Jednakże w razie nieobecności osób, o których mowa powyżej i w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. A zatem dokonaną kontrolę w obecności pracownika stacji należało uznać za prawidłowo przeprowadzoną, a jej ustalenia za prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K. Z.. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podniósł, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 81a ustawy prawo budowlane poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli tj. bez obecności uprawnionych osób wskazanych w tym przepisie. Dalej zarzucił organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. obrazę dyspozycji art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez brak poparcia rozstrzygnięcia prawidłowo ustalonymi dowodami, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pozbawienie go czynnego udziału w sprawie jako strony. Wskazuje, że organ pozbawił go możliwości wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, co uniemożliwiło mu obronę swoich praw i przedstawienia swoich racji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ważne zagadnienie o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, co do zasady Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "kpa", ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia twierdzenie, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa . Omawiana zasada przejawia się w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłoszenia dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu i prawie strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Czynny udział strony rozciąga się na całe postępowanie, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Bezsporne jest że, organ prowadzący postępowanie musi pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie organ musi wstrzymać się od wydania decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 kpa sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. W ocenie Sądu oba wskazane powyżej elementy zostały w sposób jednoznaczny naruszone. Z zestawienia dat przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji przez organ I instancji wynika, że całe postępowanie zostało wszczęte i zarazem zakończone (rozstrzygnięte) tego samego dnia, a o wszystkim strona została powiadomiona doręczoną decyzją. Takie postępowanie organu rodzi wątpliwości co do rzetelności organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową tego postępowania, bez względu czy miało to czy też nie, wpływ na treść rozstrzygnięcia. (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r. ). Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Jest to możliwe wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). W sprawie niniejszej tak sytuacja nie zachodziła, a zatem została naruszona zasada wynikająca z art. 10 § 1 kpa. Akta administracyjne odnośnie przedmiotu zaskarżenia zawierają jedynie protokół kontroli stacji [...], zażalenie skarżącego oraz dwa postanowienia. Brak jest zatem końcowego oświadczenia strony, której umożliwiono zapoznanie się z aktami oraz dowodu, że organ pouczył ją o przysługujących jej prawach. Wskazane wyżej postępowanie organów administracji publicznej utrudnia lub wręcz uniemożliwia obronę interesów strony w postępowaniu przed tymi organami. Należy pamiętać, że kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasadę faktycznego i realnego udziału strony, nie zaś udziału teoretycznego. Jednocześnie obowiązek przestrzegania tej zasady spoczywa na organie administracyjnym, ten więc jest zobowiązany do podjęcia takich działań, aby stronie zapewnić czynne uczestnictwo w postępowaniu. Załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z jednoczesnym pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 kpa. Ponadto należy wskazać, iż okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione - art. 81 kpa. Sąd zgadza się, iż zasadą prawidłowo przeprowadzonej kontroli jest jej przypadkowość w tym znaczeniu, że ustalenie rzeczywistego stanu następuje w terminie kontroli, który nie jest znany stronie. Jednakże strona ma prawo współdziałania z organem celem wyjaśnienia prawdy obiektywnej będącej później podstawą rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podsumowując należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przyjęta w art. 6 kpa zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania oraz zasad wskazanych w art. 7 i 9 kpa. W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty tego państwa unormowanie procedury, lecz również i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych regulacji, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania określono odpowiednio na podstawie art. 152 i 200 w/w ustawy.