II SA/Lu 983/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława W. - pełnomocnika Grupy Inicjatywnej mieszkańców gminy K. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia 17 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego: I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zarządza przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum gminnego w sprawie budowy gimnazjum gminnego w K; III. referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na następujące pytanie: "Czy jesteś za budową gimnazjum gminnego w K?"; IV. ustala termin przeprowadzenia referendum na dzień 27 października 2002 r.; V. ustala następujący wzór karty do głosowania, które to karty należy wydrukować na papierze koloru białego, jednostronnie w formacie A-5: "KARTA DO GŁOSOWANIA w referendum gminnym przeprowadzonym z inicjatywy grupy mieszkańców gminy K. zarządzonym przez Naczelny Sąd Administracyjny (...) na dzień 27 października 2002 r. Czy jesteś za budową gimnazjum gminnego w K.? TAK NIE (...) VI. ustala następujący kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum: - do 2 października 2002 r. - powołanie przez Radę Gminy w K. Gminnej Komisji ds. Referendum Lokalnego - do 6 października 2002 r. - powołanie przez Gminną Komisję ds. Referendum Lokalnego obwodowych komisji ds. referendum lokalnego; - do 6 października 2002 r. - podanie przez Wójta Gminy K. do wiadomości mieszkańców obwieszczeń o granicach i numerach obwodów głosowania oraz siedzibach obwodowych komisji ds. referendum lokalnego; - do 13 października 2002 r. - udostępnienie spisów osób uprawnionych do udziału w referendum do publicznego wglądu; - 27 października 2002 r. godz. 6.00-20.00 - głosowanie w referendum. VII. zasądza od Rady Gminy w K. na rzecz Stanisława W. kwotę 10 (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy w K. uchwałą (...) z dnia 17 lipca 2002 r. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie budowy gimnazjum w K. /rozbudowy budynku szkoły podstawowej w K. o segment dla gimnazjum/. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę wniósł Stanisław W. - pełnomocnik Grupy Inicjatywnej mieszkańców gminy K. podnosząc, że Grupa Inicjatywna, powołana w celu przeprowadzenia referendum gminnego, spełniła wymagania proceduralne wynikające z ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm./ oraz zebrała odpowiednią ilość podpisów mieszkańców gminy K. Zgodność wniosku mieszkańców z przepisami powyższej ustawy została potwierdzona w protokole komisji powołanej ze składu Rady Gminy w K. w celu zbadania zgodności wniosku z ustawą o referendum lokalnym. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Gminy w K. nie zajęła jednoznacznego stanowiska co do samej skargi, natomiast odniosła się krytycznie do inicjatywy referendum /kwestionującej potrzebę prowadzenia przedmiotowej inwestycji/ podnosząc, że stanowisko w przedmiocie rozbudowy budynku Szkoły Podstawowej w K. o segment dla gimnazjum wraz z modernizacją kotłowni gazowej oraz budową sali gimnastycznej zostało pozytywnie zaopiniowane na Sesji Rady Gminy w dniu 31 sierpnia 2001 r. Następnie na Sesji w dniu 17 listopada 2001 r. Rada Gminy podjęła uchwałę o nabyciu dwóch działek gruntu celem powiększenia działki szkolnej na potrzeby rozbudowy szkoły, a na Sesji w dniu 22 kwietnia 2002 r. o zaciągnięciu kredytu długoterminowego na ten cel. Poniesione zostały już koszty projektu budowlanego i zakupu nieruchomości pod inwestycję oraz rozpoczęto jej realizację. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zagadnienie referendum lokalnego reguluje najwyższy akt prawny o charakterze generalnym, jakim jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego." Zasady i tryb przeprowadzania referendum ustrojodawca pozostawił do uregulowania w drodze ustawy zwykłej. Obecnie obowiązuje w tej mierze ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm./, która zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami. W dalszym ciągu prezentację przepisów omawianej ustawy dotyczących trybu postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzenie referendum należy ograniczyć - ze względu na okoliczności rozpoznawanej sprawy - do tych, które odnoszą się do referendum gminnego przeprowadzanego na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu stanowiącego. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić grupa co najmniej pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać: nazwiska, imiona, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy oraz wskazanie osoby będącej jej pełnomocnikiem /art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1/. Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru /art. 13 ust. 1 i 2/. Następnie, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje ust. 2 pkt 1 i ust. 4 art. 14. W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu gminy pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru /art. 15/. Zgodnie z art. 4 ustawy o referendum lokalnym wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego winien pochodzić od co najmniej 10 procent uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że spełnione zostały wszystkie wyżej wymienione warunki wymagane do przeprowadzenia referendum. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 maja 2002 r. pełnomocnik Grupy Inicjatywnej Stanisław W. powiadomił Wójta Gminy K. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie budowy gimnazjum gminnego w K. Wskazał nazwiska i imiona członków grupy inicjatywnej składającej się z 10 osób wraz z ich adresami, datami urodzenia oraz numerami dowodów osobistych. W toku postępowania, pismem z dnia 9 lipca 2002 r. uzupełnił te dane o numery ewidencyjne PESEL członków Grupy Inicjatywnej. W dniu 19 czerwca 2002 r. Stanisław W. przedstawił Wójtowi Gminy pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym wskazał pytanie referendalne /"Czy jesteś za budową gimnazjum gminnego w K?"/ i dołączył doń 30 kart zawierających 715 podpisów mieszkańców gminy K. popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, Powołana przez Radę Gminy stosownie do dyspozycji art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym komisja do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy rozstrzygnęła tę kwestię w sposób pozytywny w protokole z dnia 16 lipca 2002 r. Na Sesji Rady Gminy K. w dniu 17 lipca 2002 r. przewodnicząca tej komisji również jednoznacznie stwierdziła, że wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego spełnia wymogi ustawy. Zakwestionowana została wprawdzie pewna ilość przedstawionych podpisów osób popierających inicjatywę referendum, jednakże uznane za prawidłowe 646 podpisów w stosunku do 6.253 mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania stanowi 10,33 procent tej liczby i odpowiada wymogowi art. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku. A contrario uchwała odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie jest spełniona któraś z przesłanek z art. 17 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że sprawa budowy gimnazjum gminnego mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum narusza w tych warunkach uprawnienie członków wspólnoty samorządowej /gminy/ do decydowania, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, co gwarantuje im wskazany wcześniej art. 170 Konstytucji RP. Okoliczności przedstawione w odpowiedzi na skargę, które - w ocenie Rady Gminy - każą negatywnie ocenić intencje inicjatorów referendum, zmierzających do niedopuszczenia do budowy /już rozpoczętej/ gimnazjum, nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu. Skoro bowiem spełnione zostały warunki formalne do przeprowadzenia referendum, a to jest w sprawie niekwestionowane, to dalsze losy tej inwestycji mogą zostać rozstrzygnięte wyłącznie przez zastosowanie instytucji demokracji bezpośredniej, jaką jest referendum. Art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przyznaje inicjatorowi referendum prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Sąd stwierdza, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w K. narusza wskazane wyżej przepisy art. 170 Konstytucji RP i art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, wobec czego skarga, wniesiona w ustawowym terminie, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało więc stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W myśl art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd jest obowiązany, uwzględniając skargę, orzec o przeprowadzeniu referendum i zawrzeć w wyroku elementy uchwały, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy tj.: 1/ pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru, 2/ termin przeprowadzenia referendum, 3/ wzór karty do głosowania, 4/ kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Formułując pytanie referendum Sąd był związany treścią wniosku o przeprowadzenie referendum /art. 17 ust. 1 in fine w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym/. Jest to oczywiste, jeśli się zważy, że pod tak sformułowanym pytaniem jako przedmiotem referendum podpisywały się osoby popierające inicjatywę jego przeprowadzenia. Ewentualna modyfikacja pytania byłaby więc niedopuszczalna. Termin przeprowadzenia referendum należało wyznaczyć w dzień wolny od pracy w okresie między 30 a 40 dniem od dnia ogłoszenia przez NSA wyroku /art. 21 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym/. Warunkowi temu w niniejszej sprawie odpowiada niedziela 27 października 2002 r. Określając wzór karty do głosowania Sąd kierował się dyspozycją art. 53 ust. 1, 3 i 4 ustawy o referendum lokalnym. Kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum normują zarówno przepisy cyt. ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym jak też przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza od rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./, które w zakresie nieuregulowanym w pierwszej z tych ustaw, stosuje się odpowiednio /art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym/. I tak art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym nakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego /w sprawach innych niż odwołanie tegoż organu przed upływem kadencji/ powołanie najpóźniej na 25 dni przed terminem referendum terytorialnej komisji do spraw referendum. W przypadku referendum gminnego chodzi więc o powołanie przez radę gminy gminnej komisji ds. referendum. Z kolei terytorialna /gminna/ komisja ds. referendum powołuje najpóźniej na 21 dni przed dniem referendum obwodowe komisje ds. referendum /art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym/. W myśl art. 54 cyt. ustawy z dnia 15 września 2000 r. referendum przeprowadza się w stałych obwodach głosowania utworzonych w celu przeprowadzenia wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, najpóźniej w 21 dniu przed dniem referendum wójt /burmistrz, prezydent miasta/ obowiązany jest podać do wiadomości mieszkańców w formie obwieszczenia informację o numerach i granicach obwodów głosowania oraz wyznaczonych siedzibach obwodowych komisji do spraw referendum. Na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, najpóźniej w 14 dniu przed dniem referendum, w urzędzie gminy sporządza się spis osób uprawnionych do udziału w referendum, który to spis winien być udostępniany do wglądu w urzędzie gminy. O sporządzeniu spisu oraz o miejscu i czasie jego udostępniania wójt /burmistrz, prezydent miasta/ powiadamia mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty. Godziny głosowania w referendum określa art. 40 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...)w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Ze wskazanych wyżej względów i na podstawie przytoczonych przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.