II SA/Lu 984/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym budowy budynku inwentarskiego na działce nr 1753 w J., gm. J. stanowiącej własność H. Sz., postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał inwestora do wykonania w zakreślonym terminie ekspertyzy tego budynku w zakresie spełnienia wymagań art. 5 tej ustawy. W uzasadnieniu organ podał, że na wskazanej działce prowadzona jest w oparciu o prawomocną decyzję Starosty z dnia [...] r. budowa budynku inwentarskiego wraz ze zbiornikiem na gnojowicę i wody opadowe. Obecnie budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. W trakcie postępowania organ ustalił, że inwestor realizując przedmiotowy budynek dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Część z nich dokonał po wcześniejszej akceptacji projektanta, a część z nich bez zachowania tego obowiązku. Dokonane bez zgody projektanta odstępstwa dotyczą m.in. zastosowania zbrojenia do ław i ścian budynku oraz zmiany klasy betonu, nieznacznej szerokości i długości budynku, rzędnej poziomu izolacji poziomej ścian, materiału użytego do konstrukcji ścian, konstrukcji więźby dachowej, ocieplenia stropu, wymiarów otworów okiennych i drzwiowych i pokrycia dachu. Ponadto inwestor rozplantował ziemię wykopów fundamentowych na teren działki. Dalej podniósł, iż do akt sprawy dołączono pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej we wsi J., z którego wynika, ze stabilizacja zwierciadła wód gruntowych znajduje się na poziomie od 0,5 m do 0,8 m p.p.t. i z tego powodu warunki realizacji tej inwestycji są mało korzystne. Natomiast z danych zawartych w obliczeniach geotechnicznych opracowanych na potrzeby przedmiotowej inwestycji wynika, że woda gruntowa występuje na głębokości 3,0-40 m p.p.t., co może w myśl obowiązujących przepisów zmienić kwalifikację rodzaju warunków gruntowych oraz kategorii geotechnicznej. W tej sytuacji w ocenie organu z uwagi na znaczny zakres odstępstw, zmianę rozwiązań technologicznych (brak płyty gnojowej), technicznych i materiałów budowlanych, konieczność zweryfikowania rzeczywistego poziomu wód gruntowych dla ustalenia odpowiednich rozwiązań technicznych przed ich wprowadzeniem, istnieją wątpliwości co do jakości robót budowlanych, stanu technicznego i zgodności z normami i przepisami prawa w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu konieczne jest opracowanie ekspertyzy, w której do oceny stanu rzeczywistego potrzebne są badania, a wnioski będą stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z przedmiotowym obiektem. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli inwestor H. Sz. oraz D. Sz. i W. Sz. Inwestor podniósł, że orzeczenie to jest dla niego bardzo krzywdzące, albowiem organ dla spokoju sąsiada, który nie powinien brać udziału w tym postępowaniu obciąża go bezpodstawnie dodatkowymi kosztami. Odnośnie poziomu wód gruntowych wskazał, iż opracowanie, na które powołuje się organ nie dotyczy jego działki, a on sam wykonując wykop na głębokość 1,3 m nie stwierdził występowania wód gruntowych. Dodał, że sprawa płyty gnojowej była rozpatrywana przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego i sąd administracyjny, a kwestię zmiany rozwiązań technicznych likwiduje jego zdaniem opinia techniczna oraz kwalifikacja zmian wykonana przez uprawnionego projektanta S. O., którą dołącza do zażalenia. Kwalifikacja ta nie stwierdza natomiast istotnych odstępstw. Zmiany konstrukcyjne są wykonane za zgodą autora projektu i polegają na wzmocnieniu konstrukcji. Przed ich wprowadzeniem były konsultowane z projektantem i kierownikiem budowy, a wykorzystane materiały budowlane posiadają odpowiednie certyfikaty. Natomiast D. Sz. i W. Sz. podnieśli, że pracownicy nadzoru budowlanego błędnie ustalili stan faktyczny sprawy odnośnie dokonanych odstępstw przy budowie budynku inwentarskiego. Dlatego też w ekspertyzie technicznej winny być uwzględnione wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego, a ekspertyza ta powinna być uzgodniona z biurem projektowym, gdzie znajdują się wszystkie obliczenia. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na H. Sz. obowiązek wykonania w terminie do 30 listopada 2011 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji budynku inwentarskiego z uwzględnieniem faktycznego poziomu wód gruntowych w miejscu jego posadowienia wraz z pomiarem rzędnych terenu wokół inwestycji i wzdłuż granicy z działką nr 1752 i określeniem kierunku spadków terenu na działce inwestora nr 1753. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w przepisach Prawa budowlanego, a jego uchylenie nastąpiło w celu dokładnego sprecyzowania nałożonego obowiązku. Organ ten analizując dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz powołując się na dołączoną do zażalenia opinię techniczną projektanta S. O. stwierdził, iż na obecnym etapie budowy brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Jednakże przedłożona przez inwestora opinia techniczna projektanta jest niewystarczająca dla oceny bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż nie zawiera obliczeń statycznych dla zmienionej konstrukcji tuczarni oraz nie weryfikuje przyjętego do obliczeń geotechnicznych poziomu wód gruntowych. Z uwagi na rozplantowanie nadmiaru ziemi z wykopów pod fundamenty i podwyższenie terenu wokół tuczarni, uzasadnione jest również wykonanie pomiarów wysokościowych. Sporządzona opinia będzie podstawą do dalszych działań organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego W. Sz. wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu pominięto, że ekspertyza techniczna winna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego, tak jak zostało napisane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., a nie tylko bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Ponadto w postanowieniu tym nie uwzględniono bardzo istotnych odstępstw popełnionych podczas budowy, na które wskazał w swoim zażaleniu, a do czego nie odniósł się organ odwoławczy. W ekspertyzie tej rzeczoznawca powinien także odnieść się do kwestii obornika, który będzie wyrzucany bezpośrednio na ziemię, gdyż wcześniej została unieważniona decyzja dotycząca płyty gnojowej. W dalszej części skarżący zakwestionował uprawnienia architektoniczne S. O powołując się w tym zakresie na twierdzenia biegłego sądowego i rzeczoznawcy budowlanego T. B., który w swojej ekspertyzie technicznej z dnia [...] r. jednoznacznie stwierdził, że S. O. nie posiada uprawnień architektonicznych do tej budowy. Na zakończenie dodał, że inwestor nie chce dopuścić do wykonania ekspertyzy technicznej, ponieważ wie że wspólnie z kierownikiem budowy samowolnie dokonali takich zmian, które mogą być przyczyną katastrofy budowlanej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie nakładające na inwestora obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji budynku inwentarskiego realizowanego przez H. Sz. na działce nr 1753 w J. To zaś w pierwszej kolejności wymaga odwołania się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji. Proces inwestycyjny polegający m.in. na wykonywaniu nowych obiektów budowlanych regulowany jest w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustawa ta określa nie tylko prawa i obowiązki inwestorów, lecz również kompetencje organów nadzoru budowlanego. I tak zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków takich organów należy między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych oraz przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektów budowlanych, a także kontrola zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Przepisem pozwalającym skorzystać organowi ze wskazanych kompetencji jest właśnie stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Już powierzchowna analiza przywołanego przepisu wskazuje na jego bardzo szeroki zakres przedmiotowy, o którym świadczy już sam krąg podmiotów uprawnionych do jego stosowania. Są to zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, które przy wykonywaniu swoich zadań mogą posługiwać się tym właśnie instrumentem. Natomiast w sensie ścisłym przewidziana w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego możliwość nałożenia na właściciela obiektu obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz służy przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, w sprawie należącej do kognicji organu. W kontekście przedmiotowej sprawy zważyć należy, że organ architektoniczno-budowlany zatwierdzający przedłożony mu projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę nie weryfikuje (ocenia) projektu architektoniczno-budowlanego określającego funkcję, formę, konstrukcję obiektu, zaproponowane rozwiązania techniczne i materiałowe. Odpowiedzialność za tę część projektu budowlanego ponosi bowiem projektant i ewentualne osoby sprawdzające projekt, jeśli podlega on sprawdzeniu. Możliwość ingerowania w roboty budowlane zarówno na etapie ich prowadzenia, jak i już po ich zakończeniu, mają natomiast organy nadzoru budowlanego. Dotyczy to głównie sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone są lub zostały już wykonane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub gdy roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Kompetencje takie przewidziane są w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, a w stosunku do obiektów już wykonanych, mają zastosowanie w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Dostarczone przez inwestora dokumenty oraz udzielone informacje oraz wyniki oględzin terenu inwestycji mogą bowiem okazać się niewystarczające dla prawidłowego ocenienia stanu sprawy. W pewnych sytuacjach organ mimo posiadanej wiedzy nie jest bowiem w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego budynku, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku inwentarskiego. Pomijając w tym miejscu kwestię kwalifikacji dokonanych odstępstw, tj. stopni ich istotności, w sprawie bezspornym jest, że inwestor szeregu takich odstępstw się dopuścił. Mianowicie inwestor między innymi zwiększył długość i szerokość budynku, zmienił rodzaj materiału użytego do konstrukcji ścian zewnętrznych i wewnętrznych zmieniając ich grubość, wprowadził zmiany w zakresie zbrojenia ław i ścian budynku oraz zmienił klasę betonu, zmienił sposób ocieplenia stropu, zmienił wysokość otworów drzwiowych, wprowadził dodatkowe dwa okna w ścianie szczytowej wschodniej, zmienił poziom izolacji poziomej ścian fundamentowych oraz zmienił konstrukcję słupów podtrzymujących strop. Mając na uwadze powyżej dokonane odstępstwa nie budzi zastrzeżeń Sądu konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego właśnie za pomocą instrumentu przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, celem ustalenia stanu bezpieczeństwa konstrukcji spornego budynku. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała bowiem zawarta w tym przepisie przesłanka uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót i stanu technicznego obiektu. Jasne przy tym jest, że gdyby wadliwość lub poprawność konstrukcji obiektu była już ustalona, wydawanie postanowienia dowodowego byłoby zbędne. W przedmiotowej sprawie kwestia ta natomiast nie została wyjaśniona. Oceny tej nie zmienia w żaden sposób dołączona do akt sprawy przez inwestora "Opinia techniczna" oraz "Kwalifikacja wprowadzonych zmian" sporządzone przez projektanta S. O. Po pierwsze opracowania te są niewystarczające do oceny bezpieczeństwa konstrukcji obiektu z uwagi na dokonanie szeregu odstępstw. Zawierają one jedynie kwalifikację dokonanych odstępstw oraz zgodę na ich dokonanie, nie odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa konstrukcji obiektu jako całości. W szczególności niewystarczające jest lakoniczne stwierdzenie, że zmienione elementy konstrukcyjne zostały wykonane prawidłowo. Natomiast po drugie ustawa Prawo budowlane nie przewiduje trybu dokonania przez projektanta oceny stopnia odstępstw już po ich wykonaniu. W takiej sytuacji, z którą mamy (w części odstępstw) do czynienia w niniejszej sprawie, kwalifikacji odstępstw dokonuje organ nadzoru budowlanego, oczywiście po dogłębnym i wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a temu ma służyć ekspertyza techniczna. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że dokonana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ocena odstępstw nie jest w żaden sposób wiążąca i nie może odnosić skutków na kolejne etapy postępowania. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 81c Prawa budowlanego nie jest właściwym trybem do wyrażania tego typu ocen. Jak już wskazano wyżej tryb ten ma zastosowanie w wypadku pojawienia się wątpliwości organu co do bezpieczeństwa obiektu ze względu na przyjęte rozwiązania techniczne, odmienne niż to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany i ma wątpliwości te potwierdzić lub rozwiać. Dopiero ukształtowane w ten sposób stanowisko organu może stanowić podstawę do prowadzenia dalszego, zależnego od tych ustaleń kierunku postępowania. Z tych względów Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r. (II OSK 1273/09), iż przed wszczęciem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, organy powinny skorzystać z możliwości jakie stwarza przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy, tj. żądając przedstawienia niezbędnych ocen technicznych lub ekspertyz. Dopiero kompleksowa ekspertyza pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przyjęte w wyniku odstępstw rozwiązania konstrukcyjne nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia, na co wielokrotnie zwracał uwagę skarżący. Rozwiązania te nie zostały bowiem przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Konieczność dokonania takich ustaleń niezależna jest przy tym od oceny dokonanych w sprawie odstępstw. Lektura akt sprawy pozwala sądzić, iż kwestia ta pozostaje nadal otwarta, co nakłada na organ obowiązek zajęcia w tym zakresie stanowiska we właściwym trybie. Z akt sprawy nie wynika bowiem by zostało rozpatrzone zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 18 sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a tym samym by sprawa w tym zakresie została ostatecznie zakończona. Przy czym co należy powtórzyć za stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. wyroku brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie oznacza, że nie ma innych powodów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, i że postępowanie należy umorzyć, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Przy tylu różnych odstępstwach odnotowanych w tym przypadku, niezależnie od tego jak zostaną zakwalifikowane, postępowanie nie może być bezprzedmiotowe i podlegać umorzeniu. W przypadku braku istotnych odstępstw organy powinny rozważyć, czy nie mają tu miejsca przyczyny wstrzymania robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie, czy nie powinien mieć zastosowania np. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podsumowując, w ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy w sposób niewątpliwy wskazują na istnienie wątpliwości co do bezpieczeństwa konstrukcji spornego budynku inwentarskiego, co z kolei uprawniało organ do żądania dodatkowej ekspertyzy technicznej tego budynku. Ustalenia organu, jak również poziom wiedzy jego pracowników nie zezwalały bowiem na dokonanie jednoznacznej oceny tej kwestii. Co więcej sporządzenie stosownej ekspertyzy pozwoli organowi ustosunkować się do zarzutów skarżącego dotyczących bezpieczeństwa obiektu, a w rezultacie na potwierdzenie lub odrzucenie jego obaw i wątpliwości. Nie można przy tym uznać za trafny zarzutu skarżącego odnośnie zakresu ekspertyzy technicznej. Nie jest bowiem zasadne twierdzenie, iż ekspertyza ta winna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy podnieść, że biegły nie jest uprawniony do dokonania oceny prawnej określonego stanu faktycznego ani rozstrzygania zagadnień prawnych. Jego powinnością jest jedynie naświetlenie wyjaśnianych okoliczności z punktu widzenia wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy. To do organu należy wybór właściwego rozstrzygnięcia kwestii prawnych. Dlatego też ocena spełnienia przez sporny obiekt wszystkich wymienionych w art. 5 Prawa budowlanego wymagań należy do organu, a nie biegłego. Oceny tej organ obowiązany będzie dokonać właśnie po analizie treści sporządzonej ekspertyzy. Niezasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące kwalifikacji zawodowych projektanta S. O. oraz nie objęcia zakresem ekspertyzy zbiornika na gnojowicę. Ani bowiem zbiornik na gnojowicę ani płyta gnojowa nie zostały zrealizowane, brak zatem podstaw do dokonywania oceny technicznej tych obiektów. Natomiast kwestia uprawnień projektanta nie była przedmiotem rozważań organu, gdyż pozostaje bez związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Konkludując w ocenie Sądu w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, jakości zastosowanych materiałów oraz poziomu wód gruntowych na przedmiotowym terenie. Dlatego też zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku, która po jej sporządzeniu posłuży za kryterium weryfikacji przez organ wykonanych prac. Jej brak pozbawiał natomiast organy nadzoru instrumentu weryfikacji zastosowanych przy budowie obiektu rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych. Sąd nie podziela również zarzutów w zakresie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło, bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności. Czyniąc powyższe rozważania Sąd nie rozstrzyga przy tym, czy dokonane odstępstwa są istotne czy też nie mają takiego charakteru. Sąd jest bowiem związany przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że nie mógł wypowiadać się w tym zakresie ograniczając się jedynie do wskazania, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie był uprawniony do wyrażania stanowiska w sprawie kwalifikacji dokonanych przez inwestora odstępstw. Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.