II SA/Lu 984/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. B., L. B. i B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia .... Starosta ...zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego bezpośrednio przy wschodniej granicy działki ze ścianą oddzielenia pożarowego od tej strony( zabudowa bliźniacza z istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce sąsiedniej) oraz 14 m od linii rozgraniczenia z ul. C., przyłącza gazowego i energetycznego do projektowanego budynku mieszkalnego ( na działce nr ... położonej przy ul. C. w T. L.) oraz przyłącza kanalizacyjnego ( na działkach nr ... i ... – droga). W dniu 18 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego .... wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku. Po wszczęciu postępowania i dokonaniu ustaleń stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane) wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę. .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. B., B. B. i L. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia 15 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany obejmował budowę murowanego budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 14,08x8,00m, z poddaszem użytkowym, z dachem o konstrukcji drewnianej, dwuspadowym, krytym blachą powlekaną ze spadkiem na własną działkę. Projekt zagospodarowania działki przewiduje usytuowanie budynku bezpośrednio przy wschodniej granicy działki ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od tej strony (zabudowa bliźniacza z istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce sąsiedniej), z częściowym podpiwniczeniem budynku od strony zachodniej. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że roboty nie zostały zakończone, budynek jest w stanie surowym otwartym. W trakcie budowy inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę zmieniając wymiary zewnętrzne budynku( zwiększono długość budynku o 25 cm), przesuwając wiatrołap północny o ok. 0,5 m i wykonując podpiwniczenie pod tym wiatrołapem. Organy uznały, że skoro istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili to uzasadnione jest wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Pozostałe odstępstwa takie jak: wykonanie dodatkowych otworów okiennych i zmiana geometrii dachu od strony północnej należy uznać za nieistotne, jednakże wymagają one akceptacji projektanta.. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, jakoby inwestorzy wykonali podpiwniczenie pod wschodnią częścią realizowanego obiektu. Dodatkowe oględziny pomieszczeń piwnicznych przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 2 sierpnia 2013 r. nie potwierdziły zarzutu wykonania otworu drzwiowego do części niepodpiwniczonej budynku od strony wschodniej. Zamurowany otwór w ścianie zewnętrznej piwnicy od strony północnej, wg oświadczenia inwestora, służył do usunięcia szalunków wykonanego stropu nad podpiwniczeniem północnego wiatrołapu. Ponadto postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorom w dniu 22 lipca 2013 r. i do tej daty mogli oni prowadzić roboty budowlane. Według oświadczenia inwestorów zamontowanie stolarki okiennej, wykonanie płyty balkonowej od strony południowej i północnej oraz wykonanie podsypki piaskowej w pomieszczeniu piwnicznym nastąpiło do dnia 15 lipca 2013 r. W ocenie organu, niezależnie od powyższego wykonanie tych robót nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: H. B., L. B. i B. B. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postepowania. Podnieśli, że wielokrotnie wskazywali, że od strony wschodniej wybudowane zostało podpiwniczenie tuż przy granicy z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Złożone przez skarżących zawiadomienie o zaistniałej samowoli budowlanej spowodowało "szybkie" zamurowanie otworu drzwiowego w tej części podpiwniczenia. W ocenie skarżących po zakończeniu postępowania inwestor ponownie zrobi w tym miejscu otwór drzwiowy i będzie korzystał z istniejącego podpiwniczenia. W związku z tym skarżący zarzucają, że organ powinny przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który potwierdzi fakt istnienia podpiwniczenia w tej części budynku. Ponadto skarżący zarzucają, że organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a zatem zaakceptował te roboty, żądając tylko ich opisania w projekcie zamiennym. W odpowiedzi na skargę ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zarzuty skargi są tożsame z zarzutami zażalenia, do których organ odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące roboty budowlane związane z budową opisanego powyżej budynku mieszkalnego. W związku z tym rozpocząć należy od wskazania, iż przesłanki wstrzymania robót budowlanych w przypadku innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wymienia przepis art. 50 ust. 1 przywołanego na wstępie Prawa budowlanego. I tak, właściwy organ jest zobligowany do wydania postanowienia w tym względzie w razie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W postanowieniu tym należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Nadto w postanowieniu takim można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Powyższy przepis koresponduje wprost z zasadą wyrażoną w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącą, że każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wydania takiej decyzji nie wymagają jedynie odstępstwa, wymienione taksatywnie w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a mianowicie, o ile nie dotyczą: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy prowadzili budowę wbrew warunkom określonym w pozwoleniu na budowę . Jak wynika z dokumentacji sprawy zatwierdzony projekt budowlany obejmował budowę murowanego, parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,08x8,0 m, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą powlekaną i z częściowym podpiwniczeniem budynku od strony zachodniej. Projekt zagospodarowania działki przewiduje usytuowanie budynku ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy wschodniej granicy działki (zabudowa bliźniacza z istniejącym budynkiem na działce sąsiedniej nr ewidencyjny ...) oraz w odległości 4 m od zachodniej granicy z działką nr ewidencyjny .... Tymczasem jak wynika z ustaleń kontroli przedmiotowego obiektu, inwestorzy wybudowali budynek zmieniając jego wymiary (14,25x7,89 m),usytuowany został w odległości 4,12 m od ogrodzenia działki nr ...od strony zachodniej oraz bezpośrednio przy granicy wschodniej działki. Kolejne wprowadzone zmiany polegały na przesunięciu o około 0,5 m w kierunku zachodnim projektowanego od strony północnej wiatrołapu ( o wymiarach 2,30x2,0 m), co spowodowało zmianę geometrii dachu od strony północnej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto pod tym wiatrołapem wykonano podpiwniczenie, którego nie przewidywał projekt. W ścianie północnej wiatrołapu wykonano dodatkowy otwór okienny, a od strony wschodniej otwór drzwiowy. Otworów tych nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Dokonane przez inwestorów odstępstwa nie zostały naniesione w projekcie budowlanym i nie posiadają akceptacji autora projektu. Opisane zmiany słusznie organ podzielił na istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, do istotnych zaliczając te skutkujące zmianą powierzchni zabudowy budynku oraz przesunięcie wiatrołapu północnego i wykonanie podpiwniczenia pod tym wiatrołapem, których wprowadzenie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 a contrario Prawa budowlanego, odstępstwa dotyczącego zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz skutkujące zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego m.in. takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość lub szerokość budynku są odstępstwami istotnymi, z wykonaniem których związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, poczynając właśnie od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy nadzoru oceniły, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spełnia przesłankę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Konkludując tę część rozważań jeszcze raz należy podnieść, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga bowiem wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Działanie odwrotne skutkuje interwencją organów nadzoru budowlanego i wszczęciem odpowiedniej dla tego typu sytuacji procedury naprawczej. Ponadto należy wyjaśnić, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma na celu wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki samowolnego działania inwestora, m. in. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). W związku z tym na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane sposoby usunięcia skutków samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Sądowi z urzędu znany jest fakt , że decyzją .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .... z dnia ... zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, udzielającą I. i M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do jego użytkowania (sygn.. akt II SA/Lu 461/14). Okoliczność tą przyznali także skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2014 r.(k.25 akt). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Szczególnie wskazanie przez skarżących, że tylko na skutek ich zawiadomienia o zaistniałej samowoli budowlanej nastąpiło "szybkie" zamurowanie otworu drzwiowego w podpiwniczeniu, ale po zakończeniu postępowania inwestor ponownie wykona ten otwór i będzie korzystał z podpiwniczenia - nie zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego ustalały bowiem stan faktyczny istniejący w dacie wydania przez nie postanowienia, a zatem nie mogły odnieść się do sytuacji hipotetycznej. Również nieuzasadniony jest zarzut nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem potwierdzenia faktu istnienia podpiwniczenia. Na tą okoliczność organ I instancji przeprowadził oględziny, które były podstawą ustalenia stanu faktycznego i nie były tu wymagane wiadomości specjalne. Dodatkowo podnieść należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.2012.270.t.j.) nie przewidują możliwości zmiany zaskarżonego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, o co wnosili skarżący w punkcie 1 skargi. Z przytoczonych wyżej przyczyn skarga nie mogła być uwzględniona przez Sąd i podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.