II SA/Lu 985/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jacek Czaja Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przedstawił T. S. (dalej jako "skarżący") propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. Zaproponowane warunki pełnienia służby przedstawiały się następująco: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - komisarz, 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej 4) komórka organizacyjna - Oddział Celny w Z. , 5) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej: - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowano skarżącego, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po dniu ich przyjęcia. Przedmiotową propozycję skarżący odebrał w dniu 9 maja 2017 r., następnie w dniu 23 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. W związku z powyższym zaproponowane warunki pełnienia służby w stosunku do skarżącego zaczęły obowiązywać od dnia 24 maja 2017 r. W dniu 6 czerwca 2017 r., zachowując ustawowy termin, funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie propozycji pełnienia służby, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu pominiętych dotychczas, jego zdaniem, ustawowych kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dalej jako "u.p.w.k.a.s.", tj.: uwzględnienie posiadanych kwalifikacji, tj. wykształcenia i doświadczenia w służbie, oraz o uwzględnienie dotychczasowego nienagannego przebiegu służby. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie propozycji służby skarżący przedstawił przebieg swojej służby, począwszy od 1997 roku. Podkreślił, że od 2004 roku zajmował stanowiska kierownicze, od kierownika referatu, zastępcy naczelnika urzędu, kierownika zmiany do kierownika oddziału. W ocenie skarżącego, przebieg kariery wykazuje jego umiejętności i doświadczenie, a także jest dowodem na zaangażowanie w służbie oraz lojalność wobec przełożonych. Jak podkreśla, w uznaniu zaangażowania w okresie kierowania oddziałem - na wniosek przełożonych był awansowany od stopnia aspiranta do komisarza, był wielokrotnie nagradzanym nagrodami jednorazowymi oraz podniesieniem uposażenia zasadniczego. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że wynagrodzenie zasadnicze określane jako mnożnik kwoty bazowej jest wyznacznikiem osiągnięć na ścieżce kariery zawodowej. Obniżenie go w sytuacji, gdy mieści się w przedziale właściwym dla nowo określanego stanowiska jest przykładem braku lojalności ze strony pracodawcy, a stosunek lojalności w pracy powinien być obustronny. Działanie zaś takie jest demotywujące, nie budzi poczucia zaufania do organizacji, i to nie tylko w przypadku indywidualnym, lecz kształtuje opinię wśród całej kadry. Skarżący podkreślił, że mnożnik zaproponowanego mu wynagrodzenia nie uwzględnia jego kwalifikacji i przebiegu służby, i w związku z tym wniósł o określenie mnożnika właściwego dla proponowanego stanowiska w sposób zgodny z kryteriami ustawowymi. W ocenie organu przy składaniu skarżącemu propozycji pełnienia służby były brane pod uwagę ustawowe kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Organ wyjaśnia, iż wzięto pod uwagę doświadczenie zawodowe skarżącego związane z długoletnim pełnieniem służby w różnych komórkach organizacyjnych, w tym w oddziałach granicznych oraz kwalifikacje związane z zajmowaniem stanowisk kierowniczych. W związku z czym, zaproponowano skarżącemu (w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] 2.120.1048.2017) stanowisko służbowe eksperta Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej. Organ odnosząc się do zaproponowanego skarżącemu uposażenia zasadniczego wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), mnożnik kwoty bazowej dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej w urzędzie celno-skarbowym kształtuje się w granicach od 2,321 do 2,721 kwoty bazowej. Skarżący dostał propozycję uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej, mieszczącego się w granicach mnożników dla zaproponowanego stanowiska, określonych ww. rozporządzeniem. Przedtem uposażenie zasadnicze skarżącego ustalone było przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszącym 2,828, co było związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem kierownika oddziału. Natomiast odnosząc się do dodatku za stopień służbowy, organ wyjaśnił, że zaproponowano go skarżącemu według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414). Mnożnik ten przypisany jest do zaproponowanego stopnia i służbowego komisarza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez niespełnienie ustawowego obowiązku zawarcia uzasadnienia podjętej decyzji, oraz art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. poprzez nie uwzględnienie przy wydawanym rozstrzygnięciu ustawowych kryteriów. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej. Skarżący podnosi, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż organ przy składaniu propozycji zatrudnienia nie uwzględnił posiadanych kwalifikacji, oraz nie uwzględnił dotychczasowego nienagannego przebiegu służby. Ponadto podkreślił, iż organ nie odniósł się do argumentu, że określenie mnożnika wynagrodzenia zasadniczego dla funkcjonariusza na stanowisku eksperta SCS z dwudziestoletnim doświadczeniem i dla funkcjonariusza z np. dziesięcioletnim doświadczeniem i bez szczególnych osiągnięć, na takim samym poziomie jest rażącym naruszeniem zasad ustawowych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wspomniał jakie mechanizmy stosował wobec ogółu funkcjonariuszy w ramach konkretnego stanowiska. Skarżący stwierdził, że nowo określone stanowisko, w swoim najwyższym mnożniku jest niższe, niż uprzednio określony dla niego mnożnik, a ponadto podkreślił, że zmiana stanowiska uzasadniałaby obniżenie mnożnika do wartości 2,721, a nie do 2,321 kwoty bazowej. Skarżący wyjaśnił, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego lub nie złożenie propozycji zajmowania takiego stanowiska, nie uzasadnia w żadnym stopniu manipulowania mnożnikiem kwoty bazowej, kierując się kryteriami pozaustawowymi. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że zarówno w SC, jak i obecnie w SCS, z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych przyznawane są dodatki funkcyjne, różne – w zależności od stanowiska i zakresu odpowiedzialności. Dodatkowo - w strukturze stanowisk - tak w SC, jak obecnie w SCS - mnożniki uposażenia dla stanowisk kierowniczych i eksperckich w znacznej części się pokrywają. Istotą tego rozwiązania jest uczciwe i lojalne traktowanie funkcjonariuszy, przy dokonywaniu zmian na stanowiskach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wyjaśnił, że w procesie składania propozycji służby, przyjęto zasadę wyznaczania stanowisk służbowych osobom odwołanym ze stanowisk kierowniczych na poziomie nie niższym niż stanowisko zajmowane przed powołaniem na stanowisko kierownicze. Skarżący przed powołaniem do grupy stanowisk kierowniczych posiadał stanowisko eksperta Służby Celnej. Wobec czego uzasadnionym było, w ocenie organu określenie skarżącemu stanowiska służbowego eksperta Służby Celno - Skarbowej z uposażeniem zasadniczym według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. zgodnie, z którym "dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości" składają odpowiednio pracownikom lub funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 roku pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W sprawie niniejszej, elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Elementy te winny być także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że powołany przepis Konstytucji obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz – co istotne – również zasady wykonywania tej służby (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 – sygn. akt IK 51/12). Należy, także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służę do państwa, jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku z m.in. obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywatela. Podkreślenia wymaga, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 u.p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Przeprowadzona zaś przez ten sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przez organ przepisów prawa ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt II SA/O 741/17, opubl. w CBOSA). W stanie sprawy zauważyć należy, że organ nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107§ 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn z powodu, których obniżył skarżącemu uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), które dla stanowiska eksperta służby celno-skarbowej w urzędzie celno-skarbowym kształtuje się w granicach od 2.321 do 2.721 kwoty bazowej mieszczącego się w granicach mnożników dla zaproponowanego stanowiska, określonego wyżej wymienionym rozporządzeniem. Podnieść należy, że wcześniej uposażenie zasadnicze skarżącego ustalone było przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszącym 2,828, co było związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem kierownika oddziału. Z akt osobowych skarżącego wynika, że skarżący posiada wyższe wykształcenie, ukończył wiele szkoleń specjalistycznych. Posiada dwudziestoletni staż pracy i służby w administracji podatkowej i celnej. Skarżący mianowany został do służby stałej w Urzędzie Celnym w P. na młodszego kontrolera celnego w stopniu służbowym rewidenta celnego (k. 43 akt osobowych). Pełnił służbę w Oddziale Celnym w P., Oddziale Celnym w C., Oddziale Celnym w Z., Oddziale Celnym w H. . W okresie od [...]2011 r. do [...].2017 r. zajmował stanowisko Kierownika Oddziału Celnego w H. . W tym stanie podnieść należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn z powodu, których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby. Za taką przyczynę nie można w szczególności uznać rozważań organu dotyczących tego, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem. Nie można także – w świetle cytowanego wyżej stanowiska organu – uznać za wiarygodne ogólnikowego stwierdzenia, zawartego w uzasadnieniu tej decyzji, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Sformułowanie to stanowi jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ. Wbrew jednak podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącego funkcjonariusza. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących kwalifikacji skarżącego i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, a w szczególności uzyskanych awansów i nagród. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy, lecz także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładające na ten organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a nadto art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji. Niewątpliwie bowiem skarżący, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miał prawo oczekiwać, że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby będą – co do zasady – odpowiadać jego kwalifikacjom, przy uwzględnieniu potrzeb służby, czemu organ winien dać wyraz odnosząc się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącego. Dopiero w świetle tych przesłanek skarżący mógł bowiem poddać ocenie rozstrzygnięcie w jego sprawie, w tym możliwe byłoby odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę warunków pełnienia służby. Niestety organ nawet nie podjął próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej choćby racji podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ winien mieć na uwadze, że – z uwagi na przedmiot sprawy – ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.