II SA/Lu 987/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Sędziowie NSA Danuta Małysz, NSA Władysław Sobuś, Protokolant sekr. sąd. Marta Ścibor, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.H. i J.H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. znak: [...] odmawiającej wydania L.S. nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wybudowanego na działce przy ul. D. we W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż organ I instancji odmówił wydania L.S. nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli M.H. i J.H. W toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że prowadząc na wniosek M. postępowanie organ I instancji ustalił, że na nieruchomości położonej we W. przy ul. D. istnieje budynek gospodarczy, który zrealizowano w 1969r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. M.H. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie użytkowania terenu i budynków zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania miasta W., gdyż jej zdaniem L.S. naruszył przepisy ustawy prawo budowlane i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr 77 stanowiąca własność J. i L. małż. S. położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W trakcie niezapowiedzianej kontroli dokonanej w dniu 27.02.2002r. stwierdzono, że w budynku znajdują się urządzenia pomocnicze niezbędne przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego ( śrutownik i pilarko- strugarka ), a na podwórzu ustawione były dwie pilarki do drewna. Ponadto L.S. oświadczył, iż nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej związanej z obróbką drewna. W rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1994r. zmianą sposobu użytkowania jest podjecie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń ( art. 71 ust. 2 ). Odnosząc się do odwołania M.H. wyjaśnił, iż w sprawie budynku gospodarczego, w którym znajdują się dwa garaże i sklep powinna wnieść odrębne podanie do organu I instancji. Żądanie J.H. stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji należało potraktować jako odwołanie, bowiem tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi. W tej sytuacji orzeczono jak w decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wniosła M.H. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 kpa skarżąca podnosiła, iż zaskarżona decyzja wydana została nie do tego budynku, w stosunku do którego złożyła wniosek i toczyło się postępowanie. Budynek, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, jest budynkiem inwentarskim, w którym znajduje się pomieszczenie mieszkalne. Na działce jest kilka budynków, a działanie organu budowlanego jest manipulacją, aby ukryć samowolę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie i podtrzymywał stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004 roku utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - art. 3 i 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) i przestały funkcjonować ośrodki zamiejscowe tego Sądu, a w ich miejsce powstały wojewódzkie sądy administracyjne – art. 85 powołanej ustawy. Stosownie do art. 97 § 1 powołanej ustawy sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Skarga w rozpatrywanej sprawie wniesiona została przed 1.01.2004r., a zatem podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie będąc związany zarzutami skargi stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a zwłaszcza art.6, art. 7, art. 10 § 1 art. 75§ 1, art. 77§ 1, 80, art. 81, art. 107§ 3 kpa. W literaturze przedmiotu nie jest sporne, iż postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje określone etapy. Etapy te to: 1/ ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2/ uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3/ subsumcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; 4/ wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Aby możliwa była subsumcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowana normę prawną / pkt. 3 / niezbędne jest uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów. Zasady postępowania organu regulują przepisy prawa procesowego, które określają cały ciąg czynności organu administracji publicznej i innych podmiotów postępowania, od chwili wszczęcia postępowania, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie ( por. B. Adamiak /J. Borkowski Kpa –Komentarz – wydanie. 3 Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2000 str. 49 i nast.). Przedmiot postępowania, a co za tym idzie zakres faktów podlegających udowodnieniu i ocenie w toku postępowania określa żądanie strony. Z akt wynika, iż M.H. w dniu 2 listopada 2001r. wniosła do organu I instancji "wniosek", w którym wskazywała, iż jej sąsiad L.S. w dwóch garażach urządził tartak, co wskazuje na użytkowanie tych obiektów w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem, zwłaszcza iż teren gdzie zamieszkuje jest przeznaczony planem zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, a sąsiad używa specjalistycznych, powodujących hałas maszyn do zarobkowej obróbki drewna. W związku z tym, organ I instancji zwrócił się do L.S. o okazanie dokumentów ( decyzji administracyjnych ) wydanych w sprawie pozwolenia na budowę lub zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych usytuowanych na działce przy ul. D., a w przypadku ich braku, innych dowodów potwierdzających ich posiadanie, np. opieczętowany projekt budynku, dziennik budowy oraz wskazania roku budowy tych obiektów udokumentowanego np. rachunkami lub zeznaniami świadków. Następnie w dniu 27.02.2002r.,( bez powiadamiania stron ), przeprowadził oględziny budynku gospodarczego przy ul. D. / protokół dokonania oględzin k.- 11 / z udziałem L.S., w czasie których ustalił, iż " budynek gospodarczy postawiony w 1969r. wg oświadczenia świadka Pana T.K. z pozwoleniem na budowę. Pan L.S. obecnie nie posiada dokumentów potwierdzających rok budowy i pozwolenia na budowę, gdyż znajdują się w Sądzie w Lublinie. Nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W budynku znajdują się urządzenia pomocne przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego". Na protokole znajdują się dwa nieczytelne podpisy. Do akt dołączone jest również pismo zatytułowane "Oświadczenie" bez daty i nie wiadomo przez kogo i w jakim trybie złożone, z podpisem K.T. / k.- 12 /, z którego wynika, iż na działce przy ul. D. w 1968r. lub 1969r. Pan J.S. otrzymał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Z dołączonej do akt mapy /k.- 1/wynika, iż na działce nr 77 znajdują się cztery budynki gospodarcze. Który z nich był przedmiotem "oględzin" z protokołu nie wynika. Tak przeprowadzone postępowanie administracyjne było podstawą wydania przez organ I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzji z dnia [...]maja 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r.), utrzymanej w mocy przez organ II instancji. Wskazać jednak należy, iż określony fakt może być uznany za udowodniony, jeżeli dowód potwierdzający ten fakt został przeprowadzony zgodnie z regułami wynikającymi z Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – Dowody. Przede wszystkim wskazać więc należy, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, a ta okoliczność w sprawie nie zachodziła. Z akt wynika zaś, iż M.H. nie brała udziału w żadnej czynności organu, ani też przed wydaniem decyzji nie została zapoznana z zebranymi w sprawie dowodami, co narusza dyspozycję art. 81 i art. 10 § 1 kpa i przesądza o wadliwości decyzji. Wskazać nadto należy, iż sporządzony protokół oględzin nie mógł być dowodem w sprawie, skoro czynność podjęta została z naruszeniem art. 79 kpa. Na marginesie wskazać też należy, iż treść protokołu w porównaniu z załączoną mapą działki nr 77 i treścią wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie jest tak lakoniczna, iż trudno na tej podstawie ustalić, który z "budynków gospodarczych" podlegał oględzinom i czy były to wskazywane przez skarżącą garaże. Wbrew przyjętym ustaleniom, nie miałoby również wartości dowodowej "oświadczenie" T.K. "Oświadczenie" to mogłoby być traktowane jedynie jako zeznania świadka, lecz nie wyczerpuje ono dyspozycji art. 67§ 2, art. 68, art. 69 ani też art. 70 kpa. Zwrócić też uwagę należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem nie mającym zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji ( por. np. wyrok NSA z dnia 24.02.1992 II S.A. 49/02 nie publ.) Organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do streszczenia decyzji organu I instancji, utrzymując w mocy wadliwą decyzję, co narusza dyspozycje art. 138§ 1 pkt. 1 kpa. Na marginesie tylko wskazać wypada, że określenie organu I instancji w zaskarżonej decyzji nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, bowiem decyzja ta wydana została przez organ I instancji z siedzibą we W. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja wydane zostały w warunkach wskazanych w art. 156§ 1 pkt. 2 i pkt. 7 kpa, tym bardziej, iż skarżąca nie precyzuje na czym ta kwalifikowana wadliwość decyzji miałaby polegać. Nie znajduje zaś potwierdzenia w aktach twierdzenie skarżącej, iż w piśmie z dnia 14.02.2002r./k.-10/ zmieniła zakres żądania, bowiem pismo to jest jedynie rozbudowaną wersją wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Wskazane zaś na wstępie uchybienia dawały podstawę do stwierdzenia, iż decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadziło do orzeczenia jak w sentencji.