II SA/Lu 988/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 6 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: u.p.w.k.a.s.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], ustalającą B. S. (dalej także: skarżąca) warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że w jego ocenie, przy składaniu skarżącej propozycji pełnienia służby, były brane pod uwagę ustawowe kryteria wskazane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Zdaniem organu, kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy strony znalazły odzwierciedlenie w propozycji traktowanej jako całość – w zaproponowanym stanowisku służbowym i stopniu służbowym oraz uposażeniu zasadniczym. Stronie zaproponowano stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, które – zdaniem Dyrektora – jest tożsame z stanowiskiem zajmowanym przed powołaniem na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...]. Uznać więc należy, że złożona skarżącej propozycja pełnienia służby opiera się na przepisach prawa i nie jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444; dalej także: rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r.). W myśl § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku, o którym mowa w § 7 pkt 2 (odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych), funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk służbowych. Jednocześnie organ zauważył, że podstawą prawną określenia skarżącej stanowiska służbowego eksperta Służby Celno-Skarbowej nie było rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r., lecz art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., gdyż przepisy tego aktu wykonawczego "miały charakter pomocniczy". Określenie stronie stanowiska służbowego nie wiązało się bowiem ze zmianami wynikającymi z § 7 (podwyższenie uposażenia bez zmiany stanowiska służbowego, odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych lub przeniesienie, na wniosek funkcjonariusza albo z urzędu, na równorzędne stanowisko służbowe w ramach danej jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej) tego rozporządzenia, lecz z tworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej i złożeniem funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie: - art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., wskutek uchylenia się od obowiązku zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., wskutek nieuwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych posiadanych kwalifikacji skarżącej, jej doświadczenia oraz przebiegu dotychczasowej służby, - rozporządzenia z dnia 27 lutego 2017 r., wskutek nieuwzględnienia jego przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle zatem powołanego przepisu, właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, składając funkcjonariuszowi propozycję, zobligowany jest do uwzględnienia kryteriów ustawowych, jakimi są: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest zarazem pogląd, że powołany przepis Konstytucji obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz – co istotne – również zasady wykonywania tej służby (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12). Nie budzi zarazem wątpliwości, że na Rzeczypospolitej Polskiej – Państwie, będącym podmiotem zatrudniającym obywateli do wykonywania jego zadań, spoczywa szczególny obowiązek przestrzegania wszystkich standardów państwa prawa, co winno być podstawową regułą zachowania w relacji pomiędzy Państwem, a obywatelem, który pracuje bądź pełni służbę w administracji państwowej, na każdym etapie kształtowania się tych relacji. Niezbędne jest w szczególności, aby w tych relacjach Państwo respektowało zasadę zaufania osób pełniących służbę do Państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasadę działania organów wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Swoboda Państwa w odniesieniu do funkcjonariuszy jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u innych pracodawców. To oznacza, że każda zmiana warunków pełnienia służby winna być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z zasadami prawa, a w sytuacji braku spełnienia tych przesłanek, zmiana warunków pełnienia służby z reguły naruszać będzie wymagania stawiane demokratycznemu państwu prawnemu. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, zaś przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego osoby (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 738/17). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Szef Służby Celnej z dniem [...] lutego 2016 r. powierzył skarżącej pełnienie obowiązków Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...], a z dniem [...] czerwca 2016 r. powołał ją na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...] (k. 215, 218 akt osobowych skarżącej). Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Szef Służby Celnej odwołał stronę z dniem [...] lutego 2017 r. z zajmowanego stanowiska. Organ ten nie wskazał, jakie stanowisko służbowe skarżąca ma zajmować po odwołaniu z poprzedniego stanowiska, a jedynie poinformował, że "nowe stanowisko służbowe zostanie wyznaczone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (k. 231 akt osobowych skarżącej). Następnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor złożył skarżącej propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L., wskazując następujące warunki pełnienia służby: - rodzaj służby - służba stała, - stopień służbowy - podinspektor, - stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych Służby Celno - Skarbowej, - jednostka organizacyjna KAS, w której wymieniona będzie realizowała zadania - [...] Urząd Celno - Skarbowy w [...], - komórka organizacyjna - Dział Postępowania Celnego - Delegatura w [...], uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,481 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2 % miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1 % za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20 % uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Zaskarżoną decyzją Dyrektor utrzymał w mocy tę decyzję. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącej nowe warunki pełnienia służby. Zauważyć należy, że w świetle okoliczności podniesionych przez skarżącą, znajdujących potwierdzenie w jej aktach osobowych, nie sposób uznać za wiarygodne ogólnikowego stwierdzenia, zawartego w uzasadnieniu tej decyzji, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Sformułowanie to stanowi jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ. Wbrew jednak podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącej. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących wysokich kwalifikacji służbowych skarżącej i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, a w szczególności uzyskanych awansów i nagród. Podkreślenia wymaga zwłaszcza, że organ nie rozważył podniesionych przez stronę okoliczności dotyczących jej szczególnej sytuacji, jaka zaistniała w związku z odwołaniem jej ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...]. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca została odwołana z pełnienia tej funkcji, zanim Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył jej propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Zdaniem Sądu, nie ulega przy tym wątpliwości, że z chwilą odwołania skarżącej z powyższego stanowiska, właściwy organ powinien był określić status służbowy skarżącej. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, albowiem w tej sytuacji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składając skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. propozycję "nowych" warunków pełnienia służby, obowiązany był odnieść się do aktualnego wówczas statusu służbowego skarżącej, czego bezsprzecznie nie uczynił. Trzeba mieć zaś na względzie, że wskutek odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...] nie mogło dojść do pogorszenia sytuacji służbowej skarżącej. W ocenie Sądu, wynika to wyraźnie z obowiązującego w dacie odwołania skarżącej z opisanej funkcji przepisu § 10 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 334 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z dnia 8 maja 2010 r.). Przepis ten stanowił bowiem, że w przypadku odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych, funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk kierowniczych. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenie z dnia 8 maja 2010 r., w przypadku gdy funkcjonariusz przed awansem zajmował stanowisko służbowe niewymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia, funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celnej - w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego zastępcy dyrektora izby celnej. Niewątpliwie analogiczne reguły wprowadzone zostały w przepisach § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r., obowiązującego od 1 marca 2017 r. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe przepisy obowiązujące zarówno w dacie odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i w dacie złożenia skarżącej propozycji "nowych" warunków pełnienia służby, oczywiste jest więc, że skarżącej należało powierzyć wykonywanie obowiązków służbowych na stanowisku nie niższym niż starszego eksperta Służby Celnej, a od 1 marca 2017 r. starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Organ nie odniósł się do tej kwestii w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony bowiem Dyrektor wskazuje, że "złożona podinsp. B. S. propozycja pełnienia służby opiera się na przepisach prawa i nie jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444). W myśl § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku, o którym mowa w § 7 pkt 2 (odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych), funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk służbowych". Z drugiej zaś organ ten podkreśla, że przepisy tego rozporządzenia nie miały w sprawie zastosowania. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy, lecz także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładające na ten organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a nadto art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji. Niewątpliwie bowiem skarżąca, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miał prawo oczekiwać, że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby będą - co do zasady - odpowiadać jego kwalifikacjom, przy uwzględnieniu potrzeb służby, czemu organ winien dać wyraz odnosząc się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącej. Dopiero w świetle tych przesłanek skarżąca mogłaby bowiem poddać ocenie rozstrzygnięcie w swojej sprawie, w tym możliwe byłoby odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę warunków pełnienia służby. Niestety, jak wskazano wyżej, organ nawet nie podjął próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej choćby racji podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, w myśl do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ winien mieć na uwadze, że – z uwagi na przedmiot sprawy – ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.