II SA/Lu 988/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłaszania zamiaru budowy oddala skargę. A. R. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Spółka", "inwestor"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru budowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie Spółki w sprawie budowy ogrodu zimowego o wymiarach 8,4 m x 2,825 m na działce nr ew. [...] osiedle S. w D.. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w D. – dalej jako "m.p.z.p.". Według ustaleń organu w oparciu o przedłożone do zgłoszenia rysunki techniczne, projektowany ogród zimowy o konstrukcji aluminiowej przekracza linię zabudowy, która znajduje się w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne klasy dojazdowej oznaczonej symbolem "6 KD-D", której szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m. Według przedłożonej kopii mapy do celów projektowych projektowany obiekt budowlany znajduje się przed nieprzekraczalną linią zabudowy określoną na rysunku planu, który stanowi integralną część do m.p.z.p. Starosta wskazał, że natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. przez linie zabudowy należy rozumieć najmniejszą dopuszczalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi obsługującej teren lub określonej w ustaleniach szczegółowych linii rozgraniczającej. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść art. 29 ust. 1 pkt 15 b oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej jako "P.b."). oraz wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącą, że wyjątki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p mają charakter przykładowy. Zdaniem Wojewody jest to kompletne wyliczenie, które nie obejmuje ogrodu zimowego, zatem w jego ocenie zasadne było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. (budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy). Wojewoda wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające pismem z dnia [...] r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z prośbą o sprawdzenia stanu zainwestowania działki nr ew. [...] położonej w miejscowości D. na osiedlu S. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że spółka na przedmiotowej działce realizuje budowę ogrodów zimowych o konstrukcji aluminiowej na istniejących tarasach ziemnych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Od strony zachodniej zamontowano 4 sztuki ogrodów oraz 1 sztukę od strony południowej. W związku z tym zdaniem Wojewody wniesienie sprzeciwu znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") poprzez podejmowanie przez Organ działań w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, którego to naruszania Skarżąca dopatruje się w wydawaniu przez ten sam Organ administracji publicznej, co do tego samego obiektu, uprzednio nazwanego "taras", odmiennych rozstrzygnięć - uznając w 2020 r. obiekt ten jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zezwalając na jego budowę, natomiast w 2021 r. zgłaszając sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia budowlanego - uznając obiekt nazywany "ogrodem zimowym" jako niezgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ogród zimowy stanowi de facto nadbudowę nad istniejącym tarasem i w żadnym zakresie nie powiększa powierzchni istniejącego tarasu, 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publiczne, którego to naruszania skarżąca dopatruje się w zmiennych rozstrzygnięciach tego samego organu w zakresie praktycznie tego samego przedmiotu postępowania, 3. art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 80 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez: - błędne ustalenie przez organ, że zgłoszona budowa ogrodu zimowego jest sprzeczna z postanowieniami m.p.z.p., - uznanie, że zgłoszona przez skarżącą budowa przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy jako jeden z wyjątków ("inne części budynku") określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 lit a planu korzysta ona z możliwość przekroczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" o nie więcej niż 2,0 m, i tej odległości nie przekracza, co skutkowało błędnym przyjęciem, że planowana budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie uzasadnia zgłoszenie przez organ sprzeciwu, - pominiecie przez organ, że na lokalizacji na której skarżąca zgłosiła zamiar wykonania ogrodu zimowego obecnie istnieje taras wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wydanej w sprawie znak: [...], wobec którego nie ustalono niezgodności z obowiązującym m.p.z.p., co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że planowana budowa jest niezgodna z m.p.z.p. i na tej podstawie uzasadnia zgłoszenie przez organ sprzeciwu. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że budowa planowanej przez skarżącą inwestycji narusza postanowienia m.p.z.p. i w konsekwencji uznaniu, że organ miał podstawy do wniesienia sprzeciwu, § 3 ust. 1 pkt 3 lit a m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowią kompletne wyliczenie i nie obejmuje swym zakresem ogrodu zimowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu, w tym w szczególności wyrażenie "inne części budynku" wskazuje na otwarty i przykładowy charakter naruszonego przepisu. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji błędnie przyjął wykładnię, że wyjątki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 planu mają charakter kompletny (zamknięty). W ocenie skarżącej, z taką wykładnią przepisu można się zgodzić jedynie w takim zakresie, iż tylko i wyłącznie wyjątki wskazane w zapisach lit a-c stanowią podstawy odstąpienia od ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem strony prawidłowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 3 lit a planu prowadzi do wniosku, że postanowienie to ma charakter otwarty. Świadczy o tym użycie przez Radę Miasta D. sformułowania "oraz innych części budynku". Podkreślono, że Rada w planie (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit a) wskazuje jako wyjątki: części budynku wystające przed elewację, wprost wymieniając "balkony", "wykusze", "zadaszenia", "elementy dachu", a następnie pozostawiając otwarty katalog pod pojęciem "inne części budynku". Zdaniem strony przyjmując wykładnię organu II instancji, iż zapis ten ma charakter kompletny - zamknięty, Rada winna była zakończyć wymienianie wyjątków na słowach "elementy dachu". W ocenie strony jest to pojęcie otwarte, bowiem kryć się pod nim może np. "taras", "oranżeria", czy też "ogród zimowy". Wskazano, że przedmiotowy ogród zimowy ma postać przeszklonego zadaszenia o konstrukcji z profili aluminiowych, z przeszkleniami pionowymi innymi częściami budynku w identycznej technologii. Wskazana zabudowa nie przekracza określonej w m.p.z.p. linii zabudowy o więcej niż 2,0 m. Zatem nie przekracza ustalonej w wyjątkach (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit a) linii zabudowy. W ocenie skarżącej wskazane uchybienia stanowią naruszenie art. 6 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a. Strona zwróciła uwagę na podejmowanie przez organ działań w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, polegający na wydawaniu przez ten sam organ administracji publicznej, co do tego samego obiektu, uprzednio nazwanego "taras", a obecnie "ogród zimowy" odmiennych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji sprzeciwu wobec zamiaru budowy obiektu budowlanego - ogrodu zimowego objętego zgłoszeniem skarżącej. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takie też rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skargi inwestora do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 P.b. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2 , przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 i 4 przywołanej już ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Przepis art. 30 ust. 6 P.b. przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 P.b. Przesłanki, które zaistniały w sprawie niniejszej mają miejsce w razie dokonania przez organ oceny, że realizacja budowy lub robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy oraz rozpoczęto roboty budowlane objęte zgłoszeniem przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. wprost stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Z kolei art. 30 ust. 5 P.b. bezwzględnie stanowi, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zgodnie z tym unormowaniem objęte zgłoszeniem roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero po upływie 21 dni od doręczenia zgłoszenia organowi. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek określony w art. 30 ust. 5aa P.b. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie bezspornie skarżąca nie występowała o wydanie takiego zaświadczenia i organ I instancji takiego zaświadczenia z urzędu nie wydał. Podkreślić należy, że dopiero niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w terminie 21 dni, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. W związku z tym dopóki nie upłynie wskazany termin organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Sąd zwraca uwagę, że jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., w dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola na działce nr [...] w D. i stwierdzono, że inwestor realizuje budowę ogrodów zimowych o konstrukcji aluminiowej na istniejących tarasach ziemnych. Wskazano, że od strony zachodniej zamontowano 4 szt. ogrodów oraz 1 szt. od strony południowej. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wniesienie sprzeciwu znajduje swoje uzasadnienie w art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. Pomimo bowiem wniesienia sprzeciwu organu pierwszej instancji inwestor rozpoczął realizacje inwestycji. Zdaniem Sądu rację również ma organ odwoławczy wskazując, że zgłoszona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie składu orzekającego nie zasługiwały na uwzględnienie zarówno zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego jak i prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Skarga podlegała więc oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo wskazać należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącej.