II SA/Lu 99/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie wydatków w związku z kontynuowaniem nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. nr [...]. Pismem z dnia 12 września 2006 r. M. S. wystąpiła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie o przyznanie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, dołączając zaświadczenie o kontynuacji nauki. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Starosty odmówił przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie wydatków w związku z kontynuacją nauki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki udziela starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki. W związku z tym, iż wnioskodawczyni przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej przebywała na terenie powiatu K. w miejscowości Komorniki, to powiat nie jest powiatem właściwym do przyznania pomocy. Od powyższej decyzji M. S. złożyła odwołanie, wskazując rozbieżności w rozumieniu przepisów pomiędzy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie . Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. ([...]), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]., podzielając generalnie stanowisko prezentowane przez ten organ. Zdaniem organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji własnej przytoczył treść art. 86 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powiat nie jest powiatem właściwym do przyznania przedmiotowej pomocy na kontynuowanie nauki, gdyż jak wynika z akt sprawy M. S. przed umieszczeniem jej w placówce przebywała na terenie powiatu K., w związku z tym właściwym do przyznania pomocy jest ten właśnie powiat. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W skardze domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 1, 106 ust. 5 i 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 107 § 1 i 156 § 1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazuje, że art. 86 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę decyzji Kolegium, nie powinien być w sprawie zastosowany, gdyż dotyczy ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w placówce szkolno-wychowawczej, a nie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Ponadto oprócz powyższej wady, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż oparto ją na nieistniejącej normie prawnej tj. art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz na przepisie art. 106 ust. 4 i 5, który w ogóle nie powinien mieć zastosowania w sprawie. Podobnie oparcie decyzji na art. 112 ust. 5 w/w ustawy stanowi oczywiście błędne zastosowanie w sprawie przepisów kompetencyjnych właściwych dla organu I instancji. Organ odwoławczy nie zastosował w sprawie właściwych przepisów tj. art. 90 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do czego obliguje treść art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy działają na podstawie przepisów prawa. Brzmienie art. 90 ust. 1, który powinien być w sprawi zastosowany przemawia właśnie za niewątpliwą właściwością miejscową powiatu do udzielenia skarżącej pomocy na kontynuowanie nauki. Wskazane naruszenia zdaniem skarżącej implikują naruszenie art. 107 kpa, który wymienia obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Taka wadliwość decyzji stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze wskazane nieprawidłowości, zasadne jest twierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartych w art. 5 i 8 kpa. Natomiast obraza art. 7 i 77 kpa wyraża się w tym, że w postępowaniu odwoławczym organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzuty dotyczące błędnego wskazania podstawy prawnej decyzji nie mają wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Kolegium w oparciu o przywołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do dyspozycji podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stwierdzić należy, że zarówno decyzja ostateczna, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Kontrola Sądu Administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) orzekanie o ich zgodności z prawem. Kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem zawartym w normach materialnoprawnych, proceduralnych i kompetencyjnych. Ponadto stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 września 2006 r. zwróciła się o udzielenie pomocy na kontynuowanie nauki. Zdaniem Sądu niedopuszczalne było jednak merytoryczne rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy organ za podstawę odmowy udzielenia pomocy wskazał brak własnej właściwości do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uzna, iż jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego (art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "kpa") lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 kpa). Przepis art. 65 § 1 kpa który nakłada na organ administracji ten obowiązek ma na celu ochronę strony przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. Naruszenie art. 65 kpa stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ który uznał się za niewłaściwy rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Jeśli, jak wynika z akt sprawy właściwe organy obydwu powiatów wskazują na swą niewłaściwość powoduje to powstanie sporu w rozumieniu art. 22 kpa. Jednakże, aby do takiego sporu doszło organy we właściwym trybie muszą uznać się za niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy. Ponadto za zasadne należy uznać zarzuty skargi odnośnie formy i stylu sformułowania zaskarżonej decyzji, naruszające standardy jakie wyznacza takiemu rozstrzygnięciu treść art. 107 kpa. Już na pierwszy rzut oka dostrzegalne są rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ups", który w ogóle nie istnieje, oraz art. 106 ust. 4 i 5 i art. 112 ust. 5 ups, które nie miały zastosowania w sprawie, natomiast w uzasadnieniu powołał się na treść art. 86 ust. 2 ups, dotyczący ponoszenia wydatków na dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo – wychowawczej, a nie na przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, czego dotyczył wniosek wszczynający postępowania. Również powołane przez Kolegium w sentencji decyzji Rozporządzenie Rady Ministrów dotyczy innego rodzaju świadczeń i nie znajduje zastosowania w sprawie. Podobnych uchybień dopuścił się również organ I instancji błędnie formułując podstawę prawną. Wskazać należy, że uzasadnienie decyzji stosownie do treści art. 107 § 1 kpa, stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, rozstrzygnięcie musi być sformułowane precyzyjnie, aby nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, i aby nie zaistniała możliwość dokonania odmiennej interpretacji tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś decyzji, dotyczy osnowy decyzji i musi być z nią zgodne. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 kpa, w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest wyjaśnienie podstawy prawnej. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ponadto obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Pomimo wskazanych uchybień, Sąd stoi na stanowisku, iż decyzja która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, (co w takim wypadku skutkuje stwierdzeniem jej nieważności), lecz jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa, co w związku z naruszeniem przepisu art. 65 kpa, skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji. W ocenie Sądu podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie została prawidłowo wskazana w decyzji administracyjnej. Ponownie rozpatrując wniosek strony, organ do którego skierowano podanie ustali swą właściwość, a dopiero w dalszej kolejności ustali właściwą podstawę prawną mającą zastosowanie w sprawie. Uchybienia proceduralne jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie, skutkują uchyleniem wydanych decyzji i nie pozwalają w obecnym stanie na odniesienie się Sądu do oceny wykładni przepisów stanowiących materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wymienione uchybienia wskazują, że jej rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co powoduje ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.