II SA/Lu 99/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 19 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji z dnia 14 [...] 2008 r. znak [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 180 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. , gdzie świadczeniobiorcami są dzieci: K. J., M. J. i Ł. J. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawę niniejszą rozpoznaje kolejny raz i w jego ocenie organ I instancji wypełnił zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium w zakresie poczynienia stosownych ustaleń istotnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej definiuje jako rodzinę osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Jak wynika z wywiadu aktualizacyjnego, a także notatki służbowej pracownika socjalnego, rodzina skarżącego składa się z 5 osób, zaś dwie inne osoby ujawnione w wywiadzie – córka E. i wnuczka, nie przebywają na stałe (nie gospodarują wspólnie z pozostałymi członkami rodziny), lecz przyjechały gościnnie, a obecnie powróciły do Irlandii, gdzie przebywają stale. Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy na zasadach określonych ustawą udziela się osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej uzasadniającej tą pomoc, przy czym stosownie do art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osoby lub rodziny korzystającej z pomocy winny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", a także rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z treści art. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu: 1/ ubóstwa; 2/ sieroctwa; 3/ bezdomności; 4/ bezrobocia; 5/ niepełnosprawności; 6/ długotrwałej lub ciężkiej choroby; 7/ przemocy w rodzinie; 7a/ potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; 8/ potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; 9/ bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; 10/ braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze; 11/ trudności i integracji osób, które otrzymały status uchodźcy; 12/ trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; 13/ alkoholizmu lub narkomanii; 14/ zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; 15/ klęski żywiołowej lub ekologicznej. W sytuacji rodziny skarżącego – w rozumieniu ustawy – występuje więcej niż jedna przyczyna z wymienionych powyżej. Aleksander J. jest osobą poszukującą pracy. A. J. jest przewlekle chora, choć posiada zatrudnienie. Córka ich E. J. i wnuczka J. O. przebywają na stałe w Irlandii i korzystają z tamtejszego systemu zabezpieczeń społecznych. Podstawowym dla oceny zasadności przyznania skarżącemu świadczenia w refundacji określonych potrzeb rodziny jest zasadność konieczności ich poniesienia, a w dalszej kolejności tego, czy przez kogo i w jakiej kwocie dane wydatki zostały poniesione. W dalszej kolejności ocenić także należy sytuację majątkową i dochodową rodziny skarżącego na tle innych, korzystających z pomocy społecznej w okręgu organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji przyjąć należy, że E. J. i J. O. nie wchodzą w skład rodziny skarżącego, nie przebywają w Polsce, a ich pobyt w czasie wywiadu aktualizacyjnego miał charakter incydentalny. Art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca , w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Natomiast z art. 8 ust. 2 tej ustawy wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje, jeżeli dochód na osobę rodzinie nie przekracza określonego przez ustawodawcę na kwotę 351 zł kryterium dochodowego. Dochód rodziny w maju 2008 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2358,70 zł. Na dochód ten składa się: renta A. J. w kwocie 903,99 zł; renta Aliny J. w kwocie 556,02 zł; wynagrodzenie z umów zlecenia Aliny J. w kwocie 346,08 zł; świadczenia rodzinne w kwocie 352 zł; zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 47,61 zł. Dochód na członka rodziny skarżącego wyniósł zatem 471,74 zł (2358,70 zł : 5 osób). Dochód ten zatem przekracza kryterium dochodowe. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) stanowi, iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana bezpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 526,50 zł na osobę w rodzinie. Tym samym organ uznał, że rodzina strony spełnia (w zakresie ujawnionych dotychczas jej dochodów) kryterium dochodowe do przyznania jej pomocy w zakresie dożywiania, zgodnie z powyższymi regulacjami. Natomiast sytuacja majątkowa i dochodowa rodziny skarżącego na tle innych korzystających z pomocy społecznej w okręgu organu I instancji jest korzystna. W szczególności kwestie dożywiania są szczególnie zabezpieczone przez organ I instancji. Rodzina posiada duże mieszkanie, renty, Alina J. pomimo chorób dorabia do renty. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 3 ust. 1 i art. 5 ust.1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" udzielana jest pomoc w zakresie dożywiania dzieci do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc ta jest udzielana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego. W ocenie organów orzekających w tej sprawie, rodzina skarżącego spełnia kryteria przyznania tego rodzaju pomocy dla dzieci także w okresie wakacyjnym. Organ I instancji przyznał pomoc w dożywianiu dzieci i określił jej rozmiar na kwotę po 60 zł miesięcznie na każde z dzieci. Uczynił to, pomimo braku współpracy w tym zakresie wymaganym art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z brzmienia tego przepisu wynika, że w pierwszym rzędzie osoby i rodziny zwracające się o pomoc powinny wykorzystywać swoje uprawnienia i możliwości. Rodzina skarżącego przekracza kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej do stosowania tej ustawy, choć mieści się w kryterium z ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W związku z powyższym należy uznać, że przyznana wysokość pomocy na dożywianie nie ma na celu pełnego zaspokojenia kosztów wydatkowanych na żywienie jej beneficjentów, a stanowi ona jedynie pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji rodziny. W ocenie organów przyznanie kwoty po 60 zł miesięcznie dla trojga dzieci skarżącego w okresie wakacyjnym nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący A. J. podnosi, że "decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest wadliwa i społecznie szkodliwa, narusza prawo pt. "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podkreśla, że w swoim wniosku zgłosił 7 osób, zaś organ z nieznanych mu powodów wykluczył z rodziny córkę E. i jej dziecko J. O., które są zameldowane u skarżącego, a w Irlandii przebywają czasowo. W ocenie skarżącego "nawet jeśli przyjąć, iż przyjechały w gości, to też musiały jeść przez 3 tygodnie". Ponadto twierdzi, że przyznanie kwoty po 60 zł miesięcznie na dziecko, co daje dziennie kwotę poniżej 2 zł, "to kpina i drwina". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że przyznanie świadczeń w większej kwocie nie było możliwe ze względu na możliwości finansowe MOPS. Podkreślono także, że organ I instancji wskazał, iż zgodnie z planem wydatków wszystkim osobom uprawnionym do świadczenia w rodzinach, w których dochód przekracza 351 zł organ przyznaje zasiłki w wysokości 60 zł miesięcznie. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż skarżącemu przyznane zostało świadczenie w wysokości przewidzianej przez budżet i plan pomocy obowiązujący w organie I instancji. Kolegium wyjaśniło także, iż zameldowanie córki i wnuczki skarżącego w Puławach nie jest jednoznaczne z ich pobytem w Puławach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. J. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja z dnia 19 grudnia 2008 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 14 [...] 2008 r. nie naruszają prawa materialnego - przepisów wskazanych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w przywołanej powyżej ustawie o pomocy społecznej, której to przepisy stanowią wyłączne kryteria przyznawania pomocy. W świetle przepisów art. 2 i 3 tej ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Powyższe regulacje należy rozumieć w ten sposób, że odpowiednie instytucje powołane do tego mają za cel udzielanie potrzebującym pomocy, a nie otaczanie ich stałą opieką i to jeszcze w takim rozmiarze, o jaki wnioskują. Pomoc społeczna przysługuje wyłącznie przy spełnieniu dwóch przesłanek tj. wystąpieniu trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Państwo udziela pomocy w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę i rodzinę własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Ma to swój wyraz w podstawowej zasadzie systemu pomocy społecznej jaką jest zasada pomocniczości, która oznacza, że organy pomocy społecznej nie mają obowiązku uczestniczyć w ponoszeniu całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o pomoc. Celem takich regulacji jest zapobieganie swoistemu rozdawnictwu świadczeń i wpływanie na świadomość klientów pomocy społecznej, uświadamianie ich, by starali się samodzielnie pokonywać życiowe trudności, a pomoc społeczną traktowali jako przejściowe źródło wsparcia, a nie stałe źródło dochodu. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ) do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Konstrukcja przepisów "ustawy o dożywianiu" jest podobna do konstrukcji zasiłku celowego. Dlatego też poczynione w dalszej części rozważania dotyczące zasiłku celowego odnoszą się do przyznanego świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Zamieszczenie w niniejszym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 624/2007,) orzekł, iż: "sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej". Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny skarżącego i jej skład osobowy. Podniósł także, że zgodnie z założeniem w planie wydatków na ten cel (dożywianie), wszystkim osobom uprawnionym do tego świadczenia w rodzinach, w których dochód przekracza kryterium dochodowe, Ośrodek Pomocy Społecznej w Puławach przyznaje zasiłki w wysokości po 60 zł miesięcznie na osobę. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa rodziny skarżącego, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zatem zarzuty skargi dotyczące przyznania zbyt niskiej kwoty na zaspokojenie potrzeb żywnościowych są bezzasadne. Ponadto w ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy odniosły się do przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ustawa ta określa szczegółowe warunki, bez których spełnienia nie mogą być przyznane określone w niej formy pomocy w zakresie dożywiania. Zasadniczym kryterium jest dochód, którego wysokość wpływa na odpłatność lub nieodpłatność pomocy w formie świadczenia rzeczowego lub posiłku. Organy administracyjne również odniosły się do tej kwestii w swoich rozstrzygnięciach. Z uwagi na to, iż rodzina skarżącego osiąga dochód mniejszy niż 150 % kryterium dochodowego kwalifikowała się do przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności dla dzieci. Wskazać również należy, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, zwłaszcza korzystną dla strony, Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji wyznaczonych przez ustawę organów i określać wysokości przyznawanej pomocy w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił uznaniu organów, gdyż tylko one, dysponując środkami finansowymi, mogą udzielać świadczeń. Reasumując, sama trudna sytuacja skarżącego nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostały twierdzenia skarżącego, że w związku z wielkością przyznanej pomocy (zbyt małą) nie będzie on w stanie zapewnić dzieciom właściwego wyżywienia. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania dotyczące zasiłku celowego stwierdzić należy, iż sam tytuł ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. wskazuje, że celem jej jest pomoc w zakresie dożywiania, a nie pokrycie pełnych kosztów utrzymania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego uzasadnia art. 250 wyżej wymienionej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).