II SA/Lu 99/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółka jawna z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku dawnej synagogi na budynek usługowo-handlowy (kat. obiektu XVII) wraz z przebudową wewnętrznych instalacji na działce nr 1001/3 w K. przy ul. C. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, że przedłożony projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jest kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia i opinie. Ponadto inwestor uzyskał zgodę Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację planowanego przedsięwzięcia, a projektowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na otoczenie. Od tej decyzji odwołanie złożył S. Z. podnosząc, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje likwidację ciągu komunikacyjnego wspólnego dla działki nr 1001/3 i nr 1005/4 o część usytuowaną na działce nr 1001/3, a tym samym działka ta nie będzie posiadała od drogi publicznej odpowiedniego dojazdu na część działki od strony północnej. Po wykonaniu planowanego ogrodzenia szerokość pasa działki nr 1001/3 od granicy z działką nr 1005/4 do budynku w najwęższym miejscu wyniesie ok. 2 m, co jest niezgodne z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazana zmiana warunków wjazdu na działki nr 1001/3 i 1005/4 i /2 spowoduje zaś sytuację w której do tych ostatnich działek nie będzie odpowiedniego dojazdu, co zaś prowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto odwołujący podniósł, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez niego w toku postępowania zarzutów, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a. Organ również określając krąg podmiotów mających przymiot strony nie uwzględnił właścicieli działek nr 1001/2, 3004 i 997, czym z kolei naruszył art. 28 k.p.a. Odwołanie to nie zostało jednak uwzględnione, bowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w art. 32 ust. 4 (wniosek został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zostało złożone przez inwestora oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w art. 35 ust. 1 ustawy. W omawianej sytuacji wszystkie wymienione wyżej przesłanki zdaniem Wojewody Lubelskiego zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż zarzut odwołującego odnośnie naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jako obszar oddziaływania obiektu uznane natomiast zostały jedynie działki: nr 1001/3, 3064/2, 3064/3, 3064/4, 1005/2, 1005/4 i 997. Odnośnie zaś bilansu powierzchni utwardzonej działki do biologicznie czynnej organ wskazał, iż w projekcie nie przedstawiono tego wyliczenia bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie nakładca takiego obowiązku. W decyzji tej wskazano jedynie wskaźnik powierzchni zabudowy - do 45%, który został zachowany, gdyż wynosi on 38,21%. Również zaplanowana ilość miejsc postojowych odpowiada wymaganiom decyzji o warunkach zabudowy. Za niezasadne organ odwoławczy uznał również zarzuty naruszenia przepisów przeciwpożarowych i wskazał, że projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie zaś pozostałych zarzutów organ wskazał, iż nie mają one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Powyższą decyzję D. Z. i S. Z. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze podobnie jak w odwołaniu wywiedli m.in., iż planowana inwestycja doprowadzi do sytuacji w której zarówno nieruchomość inwestora jak i skarżących nie będą miały odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wskazali nadto, że wadliwie organ ustalił wymaganą ilość miejsc postojowych, która winna wynosić 5 miejsc oraz jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych. Także organ błędnie ustalił krąg stron postępowania, nie zaliczając do niego właścicieli działek nr 1001/2, 3004 i 997, czym naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu skarżącego w zakresie przewidzianej w projekcie kotłowni olejowej. Rozwiązania przedstawione przez inwestora nie uwzględniają natomiast obowiązujących norm. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku dawnej synagogi na budynek usługowo-handlowy wraz z przebudową wewnętrznych instalacji na działce nr 1001/3 w K. przy ul. C. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od wskazania, iż zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę określa art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powoływany przepis w czterech punktach wymienia jakie czynności musi podjąć organ celem kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego. Po pierwsze działania organu sprowadzają się do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ sprawdza zgodność zagospodarowania działki z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt ten został sporządzony (oraz sprawdzony) przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Jak wynika z akt sprawy organ rozstrzygający wnikliwie i rzetelnie sprawdził przedstawione mu dokumenty czyniąc zadość powyższym regulacjom. W tym miejscu należy również wskazać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową na co wskazuje treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa tj. art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, a ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagane prawem warunki w związku z czym nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów skargi w kolejności ich przywołania przez skarżących należy wskazać, że żaden z nich nie jest zasadny. Po pierwsze nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenie strony, że planowana inwestycja nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, a nadto, że jej wykonanie utrudni dostęp do drogi publicznej działki skarżących nr 1005/4. Normy ustalające wymaganą szerokość wjazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych zostały zawarte w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z zawartą tam regulacją, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przedstawiona regulacja w zestawieniu z materiałem dowodowym bezsprzecznie świadczą o tym, że inwestycja nie narusza wskazanego przepisu. Z projektu zagospodarowania działki sporządzonej na aktualnej kopii mapy zasadniczej jednoznacznie bowiem wynika, iż najmniejsza szerokość istniejącego dojazdu do terenu za budynkiem wynosi 3,50 m, natomiast na wysokości bramy wjazdowej szerokość ta wynosi aż 4,80 m. Nie może natomiast mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji okoliczność użytkowania przez skarżących działki inwestora celem dojazdu do własnych nieruchomości, co jak zdaje się miało miejsce w niniejszej sprawie. Krótko mówiąc, skoro skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do części działki inwestora wykorzystywanej jako droga dojazdowa, to nie przysługuje im ochrona prawna, w szczególności na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Jakkolwiek ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, na którą powołują się skarżący określona art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje również ochronę przed pozbawieniem dojazdu do nieruchomości sąsiednich, jednakże o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, a naruszenia takiego zarówno w ocenie organów, jak i Sądu nie sposób się dopatrzyć. Okoliczność, że po zrealizowaniu budowy powstaną dla skarżących określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości (nie stanowiącej ich własności) - nie podważają bowiem legalności zaskarżonej decyzji, skoro uciążliwości te same przez się nie mogą prowadzić do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa. Bezspornym jest, że przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmuje wyłącznie teren działki inwestora, do którego skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego. Przedmiotowa inwestycja spełnia również wszelkie wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska należy wskazać, że przepis ten nakłada na inwestora obowiązek zachowania elementów przyrodniczych dopuszczając ich wykorzystanie i przekształcanie jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Przepis ten dotyczy zatem ochrony wartości przyrodniczych, których naruszenie w niniejszej sprawie nie występuje. Droga wewnętrzna z całą pewnością taką wartością, podlegającą ochronie na podstawie tego przepisu nie jest. Kolejną kwestią podniesioną przez skarżących był zarzut błędnego ustalenia stron postępowania i pominięcie w nim właścicieli działek nr 1001/2, 3004 i 997. Również ten zarzut pozbawiony jest podstaw prawnych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stronami tego postępowania są z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy i należy go rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu związane z tym obiektem. A zatem legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i wynikać może wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. O tym, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowić mogą jedynie regulacje materialnego prawa administracyjnego, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości. Jak sami wskazali skarżący nie można bowiem automatycznie przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej za każdym razem musi być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca świadomie bowiem zawęził zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, kierując się, z jednej strony, potrzebą ochrony tych podmiotów, których interesy prawne mogą być w sposób realny zagrożone przez realizowaną inwestycję budowlaną, zaś z drugiej strony, koniecznością usprawnienia procesu budowlanego, który w sytuacji przeciwnej mógłby być blokowany bez wskazania konkretnego powodu. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania. Ponadto sam skarżący nie wskazał żadnych prawnych podstaw uprawniających do przyjęcia, że właściciele działki nr 1001/2 i nr 3004 posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Co zaś się tyczy właściciela działki nr 997 to jak wynika z akt sprawy brał on udział w niniejszym postępowaniu. Abstrahując jednak od powyższego podkreślić należy, iż zarzut braku udziału w postępowaniu może skutecznie podnieść tylko ta strona, która w postępowaniu nie brała udziału, a nie inne osoby, które status strony postępowania miały. Zarzut skarżących w tym zakresie jest zatem całkowicie niezasadny. Bezpodstawny jest także zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy. Dotyczy to zarówno ilości miejsc parkingowych, jak i wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nieporozumieniem jest natomiast wskazywanie na brak ustaleń organu w zakresie zapisów planu miejscowego dotyczących wymaganej powierzchni biologicznie czynnej działki inwestora. Skoro bowiem w sprawie organ wydał decyzję w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy to oczywistym jest, że dla terenu działki inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut dotyczący zaprojektowanej kotłowni olejowej. Po pierwsze skarżący nie precyzują na czym wadliwość przyjętych rozwiązań z nią związanych miałaby polegać, a po drugie wskazać należy, że organy administracji nie są uprawnione do badania merytorycznej kontroli projektu budowlanego w zakresie rozwiązań projektowych i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (oprócz projektu zagospodarowania działki). Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego, to projektanci ponoszą odpowiedzialność za zgodność projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w niniejszej sprawie projekt budowlany zawiera wymagane oświadczenie projektantów (projektanta i sprawdzającego). Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, zaś decyzje organów zawierają wszystkie wymagane elementy ze wskazaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego, co pozwalało stronom na zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumenty skarżących, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wydając zaskarżoną decyzję, organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Podsumowując, kontrolowana decyzja stanowi konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.