II SA/Lu 990/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Z. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm. - zwanej dalej ustawą scaleniową) - orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi S. gm. Sitno, pow. zamojski o ogólnej powierzchni 355,3234 ha sporządzony i wykazany na mapie scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez geodetę J. W. Jednocześnie organ dokonał rozgraniczenia działki nr 81 z działką nr 80 (pkt II), zatwierdził zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zawarte w protokole sporządzonym dnia 8 grudnia 2010 r. (pkt IV) oraz za grunty stanowiące współwłasność, wydzielił odrębne dla każdego ze współwłaścicieli grunty odpowiadające wartości ich udziałów we współwłasności (pkt V). Powyższa decyzja została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia i wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Z., Urzędu Gminy S. i wsi S.. Od powyższej decyzji odwołało się pięciu uczestników scalenia, w tym Ł. P.. Odwołująca podniosła zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy jej działką nr 81, a działką nr 80 (numery przed scaleniem). W jej ocenie geodeta nie uwzględnił wymiarów z mapy tylko zmniejszył szerokość działki o ok. 1,5 m, co zmniejszyło powierzchnię całej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., odwołania tego nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Ł. P. Kolegium uznało, iż zgromadzony materiał sprawy wskazuje, że dokonane przy scaleniu działki nr 81 pomiary są prawidłowe. W tym zakresie organ wskazał, że odwołująca w toku scalenia przepisała część gospodarstwa na M. G. i złożyła wniosek o uregulowanie granicy oddzielającej działki nr 81 z działką nr 82 stanowiącą własność R. G.. W wyniku regulacji tej granicy nastąpiło jej przesunięcie w głąb działki odwołującej na co strony wyraziły zgodę. Ustalenie zaś granicy pomiędzy działką nr 81, a działką nr 80 zostało zatwierdzone w zaskarżonej decyzji (pkt II) i omówione w ad. II jej uzasadnienia. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego nie doszło do naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję Ł. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nie rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. Podniosła, iż geodeta dokonał swój pomiar w sposób niekompetentny, bez map i przyrządów na tzw. słowo i w związku z tym nie podpisała protokołu ustalenia granic. Dodała, iż na skutek scalenia jej działka została pomniejszona o 6 arów, a tym samym poniosła stratę poprzez uszczuplenie jej majątku. Zaznaczyła, iż nie chce dopłaty lecz żąda przywrócenia powierzchni jej działki zgodnie ze stanem przed scaleniem. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie pomiarów i wyznaczenie granicy według dotychczasowego stanu prawnego działki nr 81 od strony działki nr 80. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ odwoławczy wskazał, że granica pomiędzy działkami nr 80 i 81 w wyniku scalenia nie została zmieniona. Faktyczne zmniejszenie areału działki skarżącej nastąpiło zaś na skutek zaprojektowanych dróg od strony wsi R. oraz od strony wsi. Z tego tytułu skarżąca otrzymała ekwiwalent w gruntach po scaleniu. Brak jest natomiast możliwości przywrócenia powierzchni działki nr 81 do stanu sprzed scalenia. W piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi podnosząc, że w aktach sprawy brak jest wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego oraz brak adnotacji o prawidłowym zawiadomieniu uczestników scalenia o zebraniach przeprowadzonych w dniach 19 sierpnia 2008 r., 6 listopada 2011 r. i 9 grudnia 2010 r. Ponadto pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie skarżącej na okoliczność braku wiedzy o wskazanych zebraniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Rozpocząć należy od wskazania, co również podnoszą skarżący, iż celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy scaleniowej, jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W uproszczeniu scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie wartości tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia. Niewątpliwym zatem jest, że procedurę scalenia gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, których stopień skomplikowania z uwagi chociażby na obszar gruntów objętych scaleniem, ilość działek oraz uczestników scalenia jest nierzadko bardzo wysoki. Co więcej cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości dodatkowo jest skomplikowana ze względu na istniejącą często rozbieżność interesów wszystkich podmiotów biorących udział w scaleniu. Nie jest zatem zadaniem prostym stworzenie warunków do efektywniejszego wykorzystanie danego terenu z jednoczesnym stworzeniem zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek i zarazem uwzględnieniem interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Dlatego też organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają z pewnej swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle jednak w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W związku z tym na potrzeby niniejszego postępowania wskazać należy, że kontrola decyzji zawierającej element uznaniowy ogranicza się do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o danej treści oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Innymi słowy Sąd obowiązany jest ustalić czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego materię scalania gruntów i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Poza zakresem kognicji Sądu jest ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia pokrzywdzenia strony wydaną decyzją lub tym podobne. Poddając takiej kontroli procedurę przeprowadzania postępowania scaleniowego rozpocząć należy od wskazania, iż postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, albo na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. Jak wynika z treści postanowienia Starosty Z. z dnia 15 lipca 2008 r. o wszczęciu postępowania, postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gospodarstw rolnych, których łączny obszar gruntów przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Prawdą przy tym jest, że w aktach sprawy brak jest wniosku uczestników scalenia o przeprowadzenie postępowania scaleniowego, jednak okoliczność zasadności jego wszczęcia wobec wypowiedzi uczestników scalenia w toku całego postępowania nie budzi wątpliwości Sądu. Również skarżąca, która kilkakrotnie wyrażała stanowisko w sprawie nie podważała uprawnień organu do przeprowadzenia postępowania. W związku z tym zasadnie Starosta Z. postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w obrębie wsi S. gm. S., zawiadamiając uczestników scalenia o terminie jego odczytania w sposób zwyczajowo przyjęty oraz dokonując jego umieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy S. i Rady Sołeckiej wsi S.. Postanowienie to zgodnie z zawiadomieniem - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy scaleniowej - zostało ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 28 lipca 2008 r. oraz wywieszone w dniach od 28 lipca 2008 r. do 14 sierpnia 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S. W zebraniu tym wzięło udział 27 uczestników scalenia, co zapisano w protokole zebrania Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 sierpnia 2008 r. wybrano 8 osobową radę uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej) oraz poinformowano o zasadach przeprowadzenia scalenia, a także prawach i obowiązkach wynikających z ustawy scaleniowej. Zawiadomienie o terminie i miejscu tego zebrania jak wynika z jego treści zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy S. i Sołtysa wsi S.. W zebraniu tym wzięło udział 29 osób, które jednogłośnie dokonały wyboru członków rady. Na zebraniu tym uczestnicy scalenia podjęli również uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów (przyjmując jako jednostkę szacunkową wartość punktową 1 ha gruntu według wartości bonitacyjnej i przydatności rolniczej określonej w tabeli). Następnie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej Starosta Z. upoważnił geodetów T. J. i J. W. do szacowania gruntów i opracowania projektu ich scalenia. Wyniki oszacowania gruntów ogłoszono i udostępniono do publicznego wglądu w dniach od 9 do 19 listopada 2008 r. Uwag i zastrzeżeń do opracowanego szacunku nie wniesiono. W związku z tym na kolejnym zebraniu uczestników scalenia przeprowadzonym w dniu 20 listopada 2009 r. podjęto uchwałę wyrażającą zgodę na dokonany szacunek gruntów. W zebraniu tym brała również udział Ł. P. oddając głos za przyjęciem uchwały. Wobec powyższego upoważniony geodeta przystąpił do sporządzenia projektu scalenia gruntów i wyznaczeniu go na gruncie, który następnie w dniu 9 grudnia 2010 r. został okazany uczestnikom scalenia. Na zebraniu tym właściciele gruntów zostali pouczeni, iż w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Skarżąca w zebraniu tym nie brała udziału, brak jednak podstaw do uznania, że nie wiedziała o terminie jego przeprowadzenia. W aktach znajduje się zawiadomienie o zaplanowanym terminie tego spotkania. W tych okolicznościach Starosta wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, która z zachowaniem warunków określonych w art. 28 ustawy scaleniowej weszła do obrotu prawnego. Przepis ten stanowi, że decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie były scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 31 marca 2011 r., co dokumentuje stosowny protokół, a następnie wywieszono ją na tablicach ogłoszeń na terenie wsi S., a także w Urzędzie Gminy S. Jak wynika z akt sprawy skarżąca osobiście uczestniczyła w tym zebraniu. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. W szczególności skarżąca miała zapewnione prawo czynnego udziału w toku całego postępowania scaleniowego, mogła składać zastrzeżenia, uwagi i wnioski. Brała udział w podjęciu uchwały wyrażającej zgodę na dokonany szacunek gruntów, a następnie została zapoznana z treścią projektu scalenia. Jak wskazano wyżej nie składała żadnych zastrzeżeń, akceptując tym samym przyjęte rozwiązania dotyczące ukształtowania i przydziału uczestnikom scalenia nowych terenów. Nie została również pominięta żadna przewidziana ustawą scaleniową czynność postępowania. Same braki w dokumentacji sprawy na które wskazuje pełnomocnik skarżącej, z uwagi na ich wagę nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż również one nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca Ł. P. przed scaleniem była właścicielką 3 działek nr, nr 81, 183 i 312 o łącznej powierzchni 1,600 ha i wartości szacunkowej 123,1585 jednostek szacunkowych. Przed scaleniem posiadała również udział w wielkości 2/3 w stosunku do działki nr 573 i nr 639 o łącznej powierzchni 0,56 ha i wartości 30,8000 jednostek szacunkowych, co po dokonaniu rozliczenia należnego jej z tego tytułu udziału powierzchni i wartości stanowiło prawo do gruntu o pow. 0,3733 i wartości 20,533 jednostek szacunkowych. Skarżąca w dniu 29 stycznia 2010 r. złożyła wraz z W. M. (współwłaścicielem w 1/3 części do ww. działek) na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy scaleniowej zgodny wniosek o zniesienie wskazanej współwłasności w działkach nr 573 i nr 639. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie. Również w toku postępowania scaleniowego skarżąca zbyła prawo do gruntów oznaczonych nr 183 i nr 312 na rzecz M. G.. W zamian za grunty posiadane przed scaleniem, oczywiście z wyłączeniem zbytych gruntów, skarżącej zostały przyznane 3 działki nr, nr 64, 460/1 i 461/1 o łącznej powierzchni 0,9855 ha, o wartości 71,9433 jednostek szacunkowych. Natomiast M. G. w zamian za otrzymane działki nr 183 i nr 312 otrzymała działkę nr 154 i nr 209 o łącznej powierzchni 0,9172 ha i wartości 70,9726 jednostek szacunkowych. Bezspornym zatem jest, iż wydzielone dla skarżącej w wyniku scalenia grunty nie przekraczają wartości dopuszczalnej różnicy między ekwiwalentem należnym, a zaprojektowanym określonej w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Jak wskazano w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżąca otrzymała grunty o równej wartości szacunkowej. Jak wynika z tabel szacunkowych różnica ta dla skarżącej wynosi - 4,0058 jednostek szacunkowych, a dla M. G. 6,0750 jednostek szacunkowych. W sprawie niniejszej nie stanowi jednak przedmiotu sporu wydzielony skarżącej obszar gruntu ani jego wartość szacunkowa. Skarżąca w głównej mierze kwestionuje wyłącznie przebieg granicy ustalonej w postępowaniu scaleniowym między jej działką nr 81 (nr 64 po scaleniu) i działką nr 80 (nr 63 po scaleniu). Odnosząc się do tych twierdzeń wskazać należy, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że granica między tymi działkami w ogóle została zmieniona. Znajdujący się w aktach szkic analizy granic oraz protokół wznowienia znaków granicznych wskazuje, iż kwestionowana granica została ustalona wzdłuż istniejącej na gruncie miedzy i dalej wzdłuż istniejącego na gruncie ogrodzenia (k. 69 akt sprawy). Granica ta została ustalona w punktach nr: 682, 1656, 686, co zostało zapisane w decyzji organu pierwszej instancji (pkt 2). Bezpodstawne zatem są twierdzenia skarżącej, że została zmieniona na jej niekorzyść szerokość działki nr 81. Bez znaczenie przy tym są stwierdzenia skarżącej oraz przywoływana na ich potwierdzenia mapa zasadnicza aktualna na dzień 20 grudnia 2004 r., z której nota bene również nie wynika okoliczność zmiany przebiegu granicy. Podnieść należy, że wiążące dla skarżącej oraz jej sąsiada są ustalenia zawarte w decyzji scaleniowej i dokonane na gruncie. Dlatego też samowolne naruszenie granicy (przesuniecie jej), jeśli do takiego doszło nie wskazuje na wadę decyzji. Decyzja ta ustala stan prawny gruntów, który przez działania faktyczne właścicieli może być naruszony. Natomiast samo zmniejszenie powierzchni działki skarżącej wynika z faktu przesunięcia południowej granicy działki, tj. od strony działki nr 82 (przed scaleniem), na co skarżąca wyraziła zgodę oraz z uwagi na zaprojektowaną drogę o szerokości 6 m od strony wsi R. oraz poszerzenie drogi biegnącej przez wieś. Ponadto gdyby nastąpiło przesunięcie granicy pomiędzy działkami nr 80 i 81 w stronę działki nr 81, działka 80 miała by większą powierzchnię niż przed scaleniem. Jak natomiast wynika z akt sprawy jej obszar uległ pomniejszeniu, co również wynika z okoliczności wytyczenia drogi od strony wsi R. oraz poszerzenia drogi biegnącej przez wieś. Tym samym, niezasadne są zarzuty skarżącej, co do zmiany przebiegu spornej granicy, a tym samym naruszenia art., art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, który został omówiony w uzasadnieniu wydanych decyzji. Uznając zatem, iż w sprawie niniejszej organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).