II SA/Lu 992/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Piaski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2021 r., nr IF-II.4131.23.2021 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2021r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważności uchwały Nr XXXV/320/2021 Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 24 września 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Piaski - Obszar Nr 25 ( działka nr 108/2 ) w obrębie Wierzchowiska Drugie, argumentując, że została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 poz. 1326 ze zm.) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naruszenie dotyczy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN na załączniku nr 1. Z podkładu mapowego na którym sporządzono część graficzną zmiany planu miejscowego wynika, że działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajduje się na gruntach rolnych klasy RII oraz RUI-a. Tymczasem w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych brakuje dowodu, iż dla terenu MN uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na ternach rolnych. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział wyjątek od konieczności uzyskania powyższej zgody w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednak przy łącznym spełnieniu warunków, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1990 ze zm.); położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 1376 ze zm.); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części. Wprawdzie w dokumentacji prac planistycznych znajduje się oświadczenie Burmistrza Piask o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zastosowany przepis art. 7 ust. 2a ww. ustawy, jednakże w ocenie organu nadzoru powyższe warunki w punkcie 1 dla terenu oznaczonego symbolem MN nie zostały spełnione. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na którym położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W art. 4. pkt.30 ustawy zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jak wynika z podkładu mapowego na którym sporządzony został rysunek planu w sąsiedztwie terenu MN zlokalizowane są budynki w zabudowie typowo siedliskowej, tj. od strony zachodniej obszaru MN dwa budynki mieszkalne oznaczone lm i Im, jeden budynek niemieszkalny oznaczony 2i oraz jeden budynek gospodarczy oznaczone jako 2g, zaś w granicach terenu MN znajduje się jeden budynek mieszkalny oznaczony jako lm. Jak wynika z Analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ planistyczny wskazując, iż na analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN. W ten sposób, prowadząc obwiednię od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN. W przypadku wyznaczenia funkcji zabudowy jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem MN objętym uchwałą zachodzi zatem sytuacją, w której w najbliższej okolicy nie ma wymaganej przez ustawodawcę minimalnej liczby pięciu budynków, które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy. Ponieważ teren oznaczony w uchwale symbolem MN, na którym występują gleby klas chronionych położony jest poza obszarem zwartej zabudowy konieczne było uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Piaski zarzuciła Wojewodzie Lubelskiemu naruszenie art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których nie może się znaleźć budynek gospodarczy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których mogą się również znaleźć, choć nie wyłącznie, budynki gospodarcze. W efekcie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca ponownie przywołała treść art. 4 pkt. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według którego zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jej zdaniem użycie w definicji sformułowania z wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej świadczy o tym, że wykluczona jest sytuacja, w której obszar zwartej zabudowy tworzyłyby budynki o funkcji wyłącznie gospodarczej, zatem obszar ten może być stworzony przez budynki o różnych funkcjach, np. poprzez budynki mieszkalne i gospodarcze. Zdaniem skarżącej gdyby ustawowa definicja zwartej zabudowy nie zawierała sformułowania wyłącznie jej brzmienie byłoby następujące: rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej, niż 5 budynków , za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100m, co narzucałoby konieczność zastosowania innej interpretacji całkowicie wykluczającej wliczanie budynków gospodarczych. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że zastosowane w definicji ustawowej pojęcie budynków o funkcji gospodarczej nie jest ustawowo zdefiniowane. Zawarta w § 3 pkt 8 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1065) definicja budynku gospodarczego (budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych" stosowana może być jedynie pomocniczo. Wraz z definicją zawartą w § 3 pkt 2 (zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi) wyraźnie wskazuje ona jednak iż jako budynek gospodarczy nie może być traktowany np. budynek garażowy. Budynki te jednak na podkładach mapowych oznaczane są tak samo. Definicja obszaru zwartej zabudowy wymaga jednak by wyłączane z analizy budynki miały funkcję wyłącznie gospodarczą. Zawarte zatem w rozstrzygnięciu stwierdzenie, że "w przypadku działek objętych uchwałą Nr XXXV/320/2021 mamy do czynienia z sytuacją, w której w najbliższej okolicy nie ma minimalnej liczby 5 budynków , które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy" nie odpowiada stanowi faktycznemu gdyż w najbliższej okolicy istnieją nie mniej niż 4 budynki mieszkalne (działki ew. [...], [...], [...]) i 1 budynek garażowy (działka ew. [...]), spełniające wymagania odległości pomiędzy nimi. Powyższy schemat został uczytelniony poprzez dodanie ortofotomapy, na której ułatwione jest rozpoznanie funkcji budynków w stosunku do mapy ewidencyjnej. Oznacza to, że zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenie, że "organ planistyczny wskazując, iż na analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN. W ten sposób, prowadząc obwiednię od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN" nie odpowiada stanowi faktycznemu, a wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy na powyższym schemacie jest prawidłowe. Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że teren działki nr 108/2, której dotyczy zaskarżona uchwala, jak również tereny działek sąsiednich, które zostały poddane analizie znajdują się w obszarze zabudowy zagrodowej bądź w terenie tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei, w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Mając na względzie, iż każde siedlisko złożone jest z budynku mieszkalnego i innych budynków gospodarczych lub inwentarskich, sposób rozumienia definicji zwartej zabudowy przedstawiony przez skarżącą, jakoby do obszaru zwartej zabudowy nie można wliczać wyłącznie 5 budynków gospodarczych, a grupę 5 budynków wśród których musiałby być co najmniej jeden budynek o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza np. budynek mieszkalny, powodowałby, iż już pojedyncze siedlisko złożone z budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych stanowiłoby obszar zwartej zabudowy, w sąsiedztwie którego przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 7 ust. 2a, można byłoby lokalizować nowe tereny budowlane. Innymi słowy, zgodnie z interpretacją skarżącej, już sąsiedztwo jednego bądź dwóch siedlisk położonych na gruntach rolnych klas chronionych pozwoliłoby na realizację w sąsiedztwie (także na gruntach chronionych) funkcji nierolniczych, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej. W ocenie organu takie rozumowanie jest sprzeczne z ratio legis ustawy, której nadrzędnym celem jest ochrona gruntów rolnych, nie zaś możliwość ich swobodnej zabudowy bądź zagospodarowania na cele inne niż rolnicze. Zastrzeżenie w definicji zwartej zabudowy, iż do budynków które służą wyznaczeniu obwiedni określającej obszar zwartej zabudowy zaliczane są budynki o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza ma na celu zabezpieczenie nadrzędnego celu ustawy jakim jest ochrona gruntów rolnych wysokich klas przy jednoczesnej możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Wojewoda wskazując, że stosownie do art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 741 ) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust 1a). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a według którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Podkreślić przy tym trzeba, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z powyżej zacytowanego art. 7 ust. 2a uniemożliwia zastosowanie wyjątku sankcjonowanego tą regulacją. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że na obszarze planu, obejmującego działkę 108/2, występują grunty chronione na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , według analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są to grunty rolne RII i RIIIa. Co jasne oznacza to, że w tej sytuacji spór koncentruje się na wykazaniu, czy spełnione są przesłanki podane w art. 7 ust.2a, w tym przypadku w pkt 1, zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu ma się zawierać w obszarze zwartej zabudowy. Słusznie organ wyjaśnił przy tym, że zarówno termin "zwartej zabudowy", jak i "obszar zwartej zabudowy" zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez określenie, że "zwarta zabudowa" – to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" – rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, czy plan dotyczy terenu na którym występuje zwarta zabudowa, do niej bowiem odnosi się w dalszej kolejności obszar zwartej zabudowy. Jednak interpretacji przedstawionej przez skarżącą dotyczącą rozumienia art. 4 pkt. 29 wspomnianej ustawy sąd nie podziela. Wydaje się oczywiste, na co uwagę wrócił także organ nadzoru, że chociaż przepis art. 7 ust.2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyjątek od reguły uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, to wymienione w nim przesłanki należy interpretować zgodnie z podstawowym celem ustawy jakim jest zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 zasada ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Bez wątpienia zwarta zabudowa o której mowa w art. 4 pkt. 29 ustawy powinna dążyć do zwartych form zagospodarowania przestrzeni o odpowiedniej wielkości. Jedną z cech procesu kształtowania się zwartej zabudowy jest także koncentracja ludzi i ich działalności na pewnym, stosunkowo niewielkim obszarze z uwzględnieniem funkcji jego zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu powinien natomiast odpowiadać potrzebom tych funkcji. Stąd też wspomniany przepis wskazuje na zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Trafnie zaznaczył Wojewoda, że w ten sposób umożliwiono inwestorowi możliwość dalszej zabudowy obszaru już zabudowanego, zacieśniając gęstość budynków, przez to zaś ograniczając zabudowę na pozostałych terenach. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem skarżącej, według której pojęcie zwartej zabudowy należałoby rozumieć w ten sposób, że chodzi o 5 budynków, które nie mogą mieć charakteru wyłącznie gospodarczego, możliwe jest natomiast łączenie takiego przeznaczenia z innymi budynkami. Słusznie zauważył organ nadzoru, że przyjęcie tego poglądy powodowałoby możliwość przyjęcia za zwarty obszar zabudowy siedliska złożonego z jednego budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych , w sąsiedztwie którego przy wypełnieniu spełnieniu pozostałych warunków o jakich mowa w art. 7 ust.2a istniałaby możliwość nowych terenów budowlanych. Podzielając ten punkt widzenia należy jednak zaznaczyć, że kwestia ta nie została definitywnie rozważona. Z orzeczenia nadzorczego i odpowiedzi na skargę wynika, że formułując swoje stanowisko organ nadzoru opierał się na wspomnianej już analizie potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i załączonym do niej rysunku, na którym ujawniono jeden budynek mieszkalny i jeden gospodarczy. W skardze wskazano jednak, że należało uwzględnić dodatkowo budynki mieszkalne znajdujące się na działkach [...], [...], [...] i budynek gospodarczy na działce nr [...] spełniające wymóg zachowania odległości nie przekraczającej 100 m, na potwierdzenie czego przedłożono materiał fotograficzny z Systemu Informacji Przestrzennej. Należało zatem ustalić, czy rzeczywiście budynki te spełniają warunek zwartej zabudowy według art. 3 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dotychczasowe tłumaczenie organu nadzoru nie może być w tej sytuacji wystarczające. Brak jest przy tym uzasadnionych podstaw do tak wiążącego stwierdzenia Wojewody, że budynek garażowy należy zaliczyć do budynku gospodarczego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ogóle nie zawiera definicji budynku gospodarczego. Definicję legalną budynku gospodarczego, jak wskazała skarżąca, zawiera natomiast § 3 pkt. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Wprawdzie przepis ten należy rozumieć na potrzeby rozporządzenia, może być jednak przydatny również dla interpretacji budynku gospodarczego o jakim mowa w art. 3 pkt.29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem budynku gospodarczego należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wspomniane rozporządzenie nie określa również szczególnych cech charakterystycznych dla garaży, które pozwoliłyby odróżnić tego rodzaju obiekty od budynków gospodarczych. Powszechnie przyjmuje się jednak, że obiekt ten wyróżnia się od innych obiektów budowlanych przeznaczeniem (przechowywanie pojazdów samochodowych i ewentualne wykonywanie niezawodowo drobnych napraw). Kategoria obiektu gospodarczego została zatem wyróżniona w oparciu o pełnioną przezeń funkcję gospodarczą. Dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego lub garażowego (innego) funkcja gospodarcza (garażowa, inna) winna być dominująca i podstawowa. Nawet zatem przechowywanie pojazdu, nie musi oznaczać, że budynek ma charakter garażu, jeśli przeczą temu okoliczności sprawy. Z tego powodu kategoryczne twierdzenie organu nadzoru, że budynek garażu jest zawsze budynkiem gospodarczym nie jest prawidłowe. Konieczność ustalenia dominującego przeznaczenia wspomnianego garażu jawi się tym bardziej, że przepis art. 3 pkt. 29 stanowi o budynkach o funkcji wyłącznie gospodarczej, na co zresztą uwagę zwrócił również organ nadzoru. W tej sytuacji nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji organ nadzoru przedwcześnie dostrzegł podstawę do stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu tego przepisu jest bowiem takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Z tych powodów na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżony akt nadzoru.