II SA/Lu 993/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 24 października 2011 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [..], po rozpoznaniu odwołania L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [..], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 21 lipca 2009 r., nr [..], którą odmówiono nakazania D. i J. małżonkom S. rozbiórki ogrodzenia na działce nr ewid. "x" w miejscowości K. B., usytuowanego od strony drogi powiatowej – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja organu drugiej instancji zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W związku z pismem L. S. z dnia 25 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. w tym samym dniu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia na działce nr ewid. "x" w miejscowości K. B., położonego od strony drogi powiatowej, stanowiącego własność D. i J. małżonków S. W dniu 10 czerwca 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że na szerokości całej działki nr ewid. "z", w odległości 5,5 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, znajduje się ogrodzenie o wysokości 1,2 m. Dolną część ogrodzenia stanowi cokół betonowy połączony ze słupkami wykonanymi z gotowych elementów prefabrykowanych, przykrytych czapką betonową, do których zamocowane są łaty metalowe wraz z przykręconymi sztachetami drewnianymi o długości 0,9 m. Ogrodzenie to, jak wynika z oświadczeń D. S., zrealizowano w 2001 r. w miejscu starego ogrodzenia drewnianego, wybudowanego przez jej ojca S. G. w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia. W odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w J. L. poinformował w piśmie z dnia 16 lipca 2009 r., że przedmiotowe ogrodzenie swoją lokalizacją nie narusza pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Decyzją z dnia 21 lipca 2009 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. odmówił nakazania D. i J. małżonkom S. rozbiórki omawianego ogrodzenia. Organ ten wskazał, że sporne ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ogrodzenie to stanowi obiekt budowlany związany z budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi na działce nr ewid. "x". Wykonywanie takiego obiektu budowlanego, jak wynika z orzecznictwa sądowego, nie jest budowaniem obiektu lub jego części w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ani nie stanowi robót budowlanych, o jakich mowa w art. 49b tej ustawy. W tym stanie faktycznym i prawnych, zdaniem organu, nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W dniu 19 maja 2011 r. L. S. złożył pismo, w którym domagał się wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną, zarzucając, iż jest ona wadliwa i stronnicza. Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. wezwał stronę do uzupełnienia braków powyższego pisma i wskazania podstawy wznowienia postępowania oraz podania terminu (daty), kiedy wnioskodawca dowiedział się o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. wnioskodawca wyjaśnił, iż żąda wznowienia postępowania w oparciu o podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., o których zaistnieniu dowiedział się w dniu 10 maja 2011 r. Uzasadniając wniosek o wznowienie skarżący podkreślił, że jako strona postępowania nie otrzymał żadnego dokumentu od Zarządu Dróg Powiatowych w J. L., świadczącego o zalegalizowaniu przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto w sprawie tej nie wypowiedział się Geodeta Powiatowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lipca 2011 r., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21 lipca 2009 r., nr [...]. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [..], organ pierwszej instancji odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji podnosząc, iż wbrew zarzutom wnioskodawcy w sprawie nie zachodzą powołane przez niego podstawy wznowienia postępowania. L. S. nie przedstawił żadnych okoliczności świadczących, iż sfałszowane zostały dowody, na których podstawie ustalono istotne okoliczności w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ani nie wskazał istotnych dla tej sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania powyższej decyzji, które nie były znane organowi. Okoliczności takich nie dopatrzył się również organ z urzędu. Zdaniem PINB nie można uznać, by kwestionowana decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zajęcie stanowiska w sprawie przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. L. nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż na mapach ewidencyjnych, będących w zasobie tego organu, uwidocznione są granice działek i obrysy budynków, a nie wskazują one usytuowania ogrodzeń. Odwołanie od tej decyzji wniósł L. S., zarzucając, iż przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane zostało w ramach samowoli budowlanej, a jego lokalizacja winna być precyzyjnie określona w odniesieniu do drogi powiatowej [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r., podzielając stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż podnoszone przez odwołującego się argumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, iż strona nie otrzymała żadnego dokumentu z Zarządu Dróg Powiatowych w J. L. o zalegalizowaniu ogrodzenia ani to, że w sprawie tego obiektu nie wypowiedział się Geodeta Powiatowy nie świadczą o zaistnieniu powołanych przez niego we wniosku podstaw wznowienia. Organ drugiej instancji nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie wystąpienia fałszywych dowodów, nie została również stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym sfałszowanie dowodu. Zarząd Dróg Powiatowych w J. L. nie jest organem właściwym do "legalizowania" ogrodzenia, a stanowisko Geodety Powiatowego nie było konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Sądu złożył L. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2011 r. skarżący zarzucił, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia organowi właściwemu, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, że inwestorzy dokonali jedynie remontu istniejącego ogrodzenia z lat siedemdziesiątych XX wieku. Zdaniem skarżącego to Geodeta Powiatowy winien był w sprawie tej ustalić, czy nowe ogrodzenie usytuowane zostało w miejscu starego ogrodzenia czy też ogrodzenie to przesunięte zostało w kierunku pasa drogi powiatowej. Oceny tej mógł dokonać wskazany organ w oparciu o decyzję Wójta Gminy Dzwola z dnia 28 grudnia 1999 r., nr 3/99, zatwierdzającą podział działki nr ewid. "z" na działki o numerach "y" i "x" w miejscowości K. B., wraz z protokołem z przyjęcia granic nieruchomości oraz szkicem tych granic, a także na podstawie opinii biegłego sądowego sporządzonej dla Sądu Rejonowego w J. L. Z tego ostatniego dokumentu, jak podkreślił skarżący, wynika, że inwestorzy realizując przedmiotowe ogrodzenie prawdopodobnie naruszyli pas drogowy drogi powiatowej. Skarżący poinformował, że dotychczas nie otrzymał żadnego pisma z Zarządu Dróg Powiatowych w J. L, świadczącego o zalegalizowaniu omawianego ogrodzenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o nakazanie przesunięcia sąsiadom skrajnego południowego słupka przedmiotowego ogrodzenia, którego połowa znajduje się na obszarze jego działki nr ewid. "p" lub ewentualnie o nakazanie rozbiórki omawianego ogrodzenia w całości, o ile znajduje się on w pasie drogi powiatowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 21 lipca 2009 r., nr [...], odmawiającą nakazania D. i J. małżonkom S. rozbiórki ogrodzenia na działce nr ewid. "x" w miejscowości K. B., usytuowanego od strony drogi powiatowej. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W myśl art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego wyżej właściwy organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W świetle powołanego przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwy organ odmawia uchylenia kwestionowanej decyzji w przypadku, gdy ustali, że brak jest podstaw określonych w art. 145 k.p.a. uzasadniających jej uchylenie. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco (z zastrzeżeniem wyjątków przyjętych w przepisach szczególnych), wyjście poza nie jest więc rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 582). Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych przez skarżącego. Skarżący domagał się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 21 lipca 2009 r., nr [..], w oparciu o podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. W piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż wznowienie uzasadnia fakt, że jako strona postępowania nie otrzymał żadnego dokumentu od Zarządu Dróg Powiatowych w J. L., świadczącego o "zalegalizowaniu" przedmiotowego ogrodzenia oraz to, że w sprawie przedmiotowego ogrodzenia nie wypowiedział się Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. L. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: - po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; - po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Uzasadnione jest to ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks...). Od tego drugiego warunku istnieją dwa wyjątki określone w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z nich postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2). Zgodnie zaś z drugim można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3). Skarżący w toku wznowionego postępowania nie wskazał żadnych dowodów, które zostały sfałszowane, a w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, iż nie ma w tym zakresie żadnego obowiązku, gdyż obowiązek gromadzenia dowodów ciąży na organie administracji publicznej rozpoznającym jego żądanie (k. 3 akt adm. II inst.). Należy podkreślić, iż w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, organ przeprowadził dowody z oględzin działki nr "x" w K. B., na której znajduje się sporne ogrodzenie. Organ uzyskał także dokument urzędowy w postaci pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w J. L. poinformowała w piśmie z dnia 16 lipca 2009 r., że przedmiotowe ogrodzenie swoją lokalizacją nie narusza pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. W aktach administracyjnych znajduje się również kopia protokołu z rozprawy z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt [..] toczącej się przed Sądem Rejonowym w J. L. Z akt administracyjnych nie wynika, by stwierdzone zostało prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowanie któregokolwiek z tych dowodów, a nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Zasadnie ustalił też organy, że w rozpoznawanej sprawie nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. Skarżący w toku postępowania wznowieniowego nie przedłożył żadnych dowodów tego rodzaju, podkreślając, jak wskazano wyżej, że nie ma takiego prawnego obowiązku. Dowodami takimi nie są złożone wraz z pismem procesowym z dnia 10 grudnia 2011 r. dokumenty w postaci kopii: decyzji Wójta Gminy D. z dnia 28 grudnia 1999 r., nr [..], zatwierdzającej podział działki nr ewid. "z" na działki o numerach "y" i "x" w K. B., protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 22 grudnia 1999 r. sporządzonego przez W. L. wraz za szkicem granic działki nr ewid. "z", protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 11 sierpnia 2010 r. sporządzonego przez biegłego sądowego L. B. oraz opinii tego biegłego sądowego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sporządzonej dla Sądu Rejonowego w J. L. w sprawie o sygn. akt [..] (bez daty). Dokumenty te, poza decyzją z dnia 28 grudnia 1999 r., nr 3/99 i protokołem z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 22 grudnia 1999 r., sporządzone zostały po dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 21 lipca 2009 r., a wiec nie stanowią dowodów, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pozostałe dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy, w szczególności nie wskazują one położenia ogrodzenia na obszarze dawnej działki nr "z" od strony drogi powiatowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 lipca 2009 r.) ani z innych przepisów prawa nie wynika, by wydając decyzję w trybie art. 51 tejże ustawy decyzję odmawiającą nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zasięgnięcie stanowiska Starosty J. wykonującego zadania przy pomocy Geodety Powiatowego. Trafnie również wskazały organy administracji, iż fakt nieotrzymania przez skarżącego pisma z Zarządu Dróg Powiatowych w J. L., świadczącego o "zalegalizowaniu" omawianego ogrodzenia nie świadczy o zaistnieniu wskazanych przesłanek wznowienia postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora tej jednostki organizacyjnej z dnia 16 lipca 2009 r., nr [..], informujące PINB w J. L., że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza pasa drogowego drogi powiatowej nr [..] (k. 13 akt adm. I inst.). O treści tego pisma skarżący mógł się dowiedzieć z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, która została mu doręczona w dniu 27 lipca 2009 r. Skarżący nie kwestionował wówczas tego stanowiska wnosząc odwołanie od tej decyzji w administracyjnym toku instancji. Wątpliwości skarżącego w tym zakresie, podnoszone na obecnym etapie postępowania, w żądnym razie nie dają podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach, wobec stwierdzenia przez organy administracji braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 lipca 2009 r., prawidłowo odmówiono uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skierowane do Sądu wnioski o nakazanie rozbiórki całości bądź części ogrodzenia na działce nr ewid. "x" w miejscowości K. B. są całkowicie chybione. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.), powołany jest do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, a nie jest powołany, by – w zastępstwie tych organów – rozstrzygać sprawy administracyjne. Wnioski skarżącego w tym zakresie winny być więc adresowane do organów nadzoru budowlanego, a nie do Sądu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.