II SA/Lu 994/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki S. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia .... nakazującą inwestorowi – A. M. S. Spółce Akcyjnej w W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ..., położonej w ciągu drogi krajowej nr ..w B., poprzez rozbiórkę konstrukcji nośnej urządzenia reklamowego wraz z fundamentami. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że w toku kontroli przeprowadzonej na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział ...Rejon ...stwierdzono, iż na działce nr ... położonej w ciągu drogi krajowej nr ....w B. poza terenem zabudowy, A. M. S. Spółka Akcyjna w W. zrealizowała w 2011 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem za pośrednictwem fundamentów betonowych. Urządzenie to składa się z 2 słupów stalowych o przekroju kwadratowym 120 mm x 120 mm i wysokości około 5,0 m, do których za pomocą śrub przymocowana jest tablica reklamowa jednostronna, o konstrukcji stalowej, z poszyciem z blachy stalowej, o szerokości 5,30 m i wysokości 2,70 m. Odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 2 do najbliższej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 12,70 m, a do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia – 13,90 m. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wydał decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane - jest to bowiem urządzenie reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem, a zatem jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ wskazał jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej, ponieważ usytuowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wymaga, by obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy były sytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 25 m. Przedmiotowe urządzenie reklamowe zrealizowane poza terenem zabudowy, na obszarze, dla którego nie został opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, znajduje się natomiast w odległości 12, 70 m od krawędzi drogi krajowej nr 2 do krawędzi tablicy reklamowej i 13, 90 m od krawędzi drogi krajowej do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia, a zatem w odległości mniejszej niż 25 m. W odwołaniu inwestor podnosił, że uniemożliwiono mu legalizację inwestycji, gdyż miał prawo ubiegać się na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w mniejszej odległości. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów inwestora organ wskazał, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może być stosowany przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy – ograniczenie to wynika z art. 43 ust. 3 ustawy. Dlatego legalizacja przedmiotowej inwestycji nie była dopuszczalna. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. S. Spółka Akcyjna w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego nie był właściwy do samodzielnej oceny czy zachodzą przesłanki legalizacji inwestycji, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wypowiadania się w kwestii wydania zgody na umieszczenie obiektu w odległości mniejszej, niż wynika to z ustawy o drogach publicznych, a która to kwestia została zastrzeżona dla innych organów. Dlatego powinien zobowiązać skarżącą Spółkę do wystąpienia do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o zgodności z regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz do uzyskania zgody na posadowienie nośnika reklamowego w odległości mniejszej, niż wynikająca z ustawy odległość 25 m. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w całości albo w części zachodzą w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przeprowadzona według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...2012 r. wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie mają miejsca. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowi przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl ust. 1 tego artykułu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ust. 2 art. 48 przewiduje zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zestawienie norm zawartych w ust. 1 oraz ust. 2-5 art. 48 Prawa budowlanego bez wątpienia wskazuje, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ust. 1 tego artykułu może być orzeczony dopiero wtedy, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Tożsame stanowisko wyrażone przez skarżącą Spółkę należało więc ocenić jako prawidłowe. Niezasadne są jednak zarzuty skarżącej o braku po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnień w zakresie oceny prawnych podstaw legalizacji. Z treści ustępu 2 art. 48 Prawa budowlanego wynika bowiem wprost, że organ jest uprawniony i zobowiązany do badania czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Należy podkreślić, że postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a jego początkowy etap obejmuje właśnie wstępną ocenę organu nadzoru budowlanego w zakresie okoliczności, o których mowa w punktach 1 i 2 ustępu 2 art. 48 ustawy – Prawo budowlane (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 446). Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje przejściem do następnego etapu postępowania legalizacyjnego i wydaniem przewidzianego w art. 48 ust. 2 in fine postanowienia, którym właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (o ile są one w toku), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów szczegółowo przewidzianych w punktach 1 i 2 ust. 3 art. 48. Przy tym treść ust. 2 art. 48 jednoznacznie wskazuje, że dla takiej pozytywnej oceny, otwierającej możliwość rozpoczęcia następnego etapu legalizacji, przesłanki z punktów 1 i 2 muszą zachodzić łącznie. Natomiast, jeżeli organ już na wstępnym etapie postępowania stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem z tego powodu, że budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1 ust. 2 art. 48) albo narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2 ust. 2 art. 48), ewentualnie, gdy nie jest spełniony żaden z wymienionych wymogów, wówczas zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie ust. 1 art. 48 (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 449). Do przepisów, których naruszenie w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w ścisłym tego słowa znaczeniu należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Znajdujący zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepis art. 43 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy przewiduje minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektów budowlanych usytuowanych przy drogach. W przypadku drogi krajowej poza terenem zabudowy odległość ta wynosi 25 m, jak prawidłowo przyjęły organy w wydanych decyzjach i którą to odległość wskazano również w treści skargi. Istotnie, przepis ust. 2 art. 43 przewiduje możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (w tym przy drodze krajowej), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 – w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednakże ust. 3 art. 43 ustawy jednoznacznie stwierdza, że wyjątek przewidziany w przepisie ust. 2 nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że wymagana przepisem art. 43 ust. 1 odległość urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr ... nie jest zachowana, skoro ustalona odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr ...do najbliższej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 12,70 m, a do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia – 13,90 m, a przy tym wyniki czynności przeprowadzonych przez organ oraz znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego mapa i szkic usytuowania urządzenia reklamowego (k. 4 i 11) jednoznacznie wskazują, że reklama jest usytuowana poza terenem zabudowy. Skoro zaś przepis ust. 3 art. 43 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje w takim przypadku możliwości uzyskania zgody zarządcy drogi na sytuowanie reklamy w odległości mniejszej niż 25 m, oznacza to, że w okolicznościach sprawy wystąpiła sytuacja naruszenia przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji wyłączało dalszy etap postępowania legalizacyjnego obejmujący wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 art. 48, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dawało podstawy do nakazania rozbiórki budowli zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji należało ocenić jako niezasadny zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wskutek niezażądania od inwestora dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, skoro w toku postępowania prowadzonego stosownie do art. 48 ust. 2 tej ustawy i działając w ramach określonych tym przepisem uprawnień organ stwierdził naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych przyczyn należało uznać za nietrafne sformułowane w skardze zarzuty naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.