II SA/Lu 996/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. N. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje radcy prawnemu K. D.-C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz Ł. odmówił nakazania G. M. przywrócenia do stanu poprzedniego nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...], położonej w C. K. [...], gmina Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. J. N. zwrócił się do Burmistrza Ł. o zajęcie się sprawą zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. W dniu [...] czerwca 2017 r. do Urzędu Miejskiego w Ł. wpłynęło kolejne pismo J. N., zawierające zawiadomienie o dokonanej przez G. M. dewastacji terenu w rejonie pasa drogowego na działce nr ewid.[...], polegającej na nawiezieniu ziemi na ww. teren i podwyższeniem jego powierzchni o 70 cm, a także zablokowaniu naturalnego spływu wody do rzeki S.. Wnioskodawca w piśmie tym wskazał nadto na potrzebę udziału w postępowaniu biegłego z zakresu geodezji. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz Ł. poinformował J. N., że G. M. nie jest właścicielem działki o nr ewid.[...] Działka ta wchodzi w skład drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, czy zgłaszana przez niego sprawa dotyczy podniesienia terenu działki należącej do G. M. (którego konsekwencją jest zmiana stanu wody na gruncie), czy też działki będącej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w L.. Ponadto organ wezwał J. N. do wskazania, jakie szkody zostały wyrządzone na jego nieruchomości w związku ze zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim. Jednocześnie poinformowano stronę o terminie oględzin wyznaczonym na dzień [...] czerwca 2017 r. Zaznaczono, że jeżeli w sprawie będą wymagane wiadomości specjalne, wówczas organ prowadzący będzie mógł zwrócić się do biegłego lub biegłych z zakresu geodezji o wydanie opinii. Podczas przeprowadzonych w wyznaczonym terminie oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że działka o nr ewid.[...], stanowiąca własność G. M., została zniwelowana w miejscu graniczącym z pasem drogowym i aktualnie wykonywanymi robotami drogowymi. W związku z niwelacją gruntu nie następuje zalewanie wodami opadowymi sąsiedniej działki o nr ewid.[...], stanowiącej własność J. N.. Niwelacja terenu w obrębie działki nr ewid.[...] nie powoduje zatem żadnych szkód na działce wnioskodawcy. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. J. N. zarzucił, że po przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie sporządzono protokołu, który wnioskodawca mógłby własnoręcznie podpisać, dodając informację, że nie zgadza się z jego treścią. Ponadto J. N. ponownie wyraził potrzebę udziału w postępowaniu biegłego z zakresu geodezji. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz Ł. poinformował wnioskodawcę, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 r. na nieruchomości położonej w C. K. [...], sporządzono protokół, który następnie został odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej. Wszystkie osoby biorące udział w oględzinach, włącznie z J. N., podpisały protokół. Załącznik do protokołu stanowią fotografie wykonane w trakcie oględzin. Zatem, zawarta w piśmie J. N. uwaga jest – jak stwierdził organ – nieprawdziwa. Ponadto Burmistrz Ł. wyraził stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie istnieje potrzeba zwrócenia się do biegłego z zakresu geodezji, ponieważ G. M. dokonał niwelacji terenu, która nie wpłynęła na zmianę stanu wody opadowej na gruncie. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że nie występuje przesłanka odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntu J. N.. Organ podkreślił również, że podniesienie terenu na działce wskazanej przez J. N. podczas oględzin nieruchomości zostało wykonane w trakcie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 829m realizowanej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.. Wskazana działka jest natomiast własnością [...] Województwa L.. J. N. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji brak pomysłu w rozwiązaniu problemu wynikającego ze sposobu wykonania robót drogowych w rejonie działek nr ewid.[...] i 373. Odwołujący wskazał, ze G. M. podwyższył teren swojej nieruchomości do poziomu wykonanego w ramach ww. robót drogowych chodnika, co spowodowało blokadę naturalnego spływu wody. Po rozpatrzeniu odwołania J. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne. W tym celu konieczne jest bowiem ustalenie po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie poprzedniego stanu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest zatem możliwe tylko w przypadku, gdy zostało wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji ustalono, iż na żadnej z sąsiadujących działek w wyniku zniwelowania terenu nieruchomości należącej do G. M., polegającej na wyrównaniu terenu do poziomu wykonanego chodnika przy wyremontowanej drodze publicznej, nie wystąpiła żadna szkoda w postaci szkodliwego oddziaływania związanego ze zmianą stanu wody na gruncie. Dotyczy to także nieruchomości J. N.. Odwołujący nie przedstawił na okoliczność wystąpienia nawet potencjalnej szkody żadnych dowodów. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż niwelacja ta nie powoduje żadnych szkód, które mogłyby stanowić przesłankę zastosowania przez organ dyspozycji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne. Zaznaczyło przy tym, że powyższe ustalenia wynikają w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 r., z których - wbrew twierdzeniom skarżącego - sporządzono protokół zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii przepisami postępowania administracyjnego. Brak jakichkolwiek szkodliwych oddziaływań, zdaniem organu drugiej instancji, obrazuje także dokumentacja fotograficzna. Kolegium podkreśliło, że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 1 ww. ustawy, może być również hipotetyczna, tj. mogącą wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Stwierdzenie takiego zagrożenia musi jednakowoż wynikać z materiału dowodowego, który przynajmniej w ograniczonym stopniu powinien wskazywać na potencjalną okoliczność szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie. Skoro zaś ze zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika, to organ mógł wydać jedynie decyzję odmowną. W ocenie Kolegium, z uwagi na oczywistość ustaleń w sprawie należy również zaakceptować stanowisko braku skorzystania przez organ pierwszej instancji z opinii biegłego, której sporządzenie byłoby niecelowe. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, iż nie wystąpiła żadna szkoda. Skoro zaś szkoda nie wystąpiła, to organ nie mógł nakazać działań wskazanych w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne. Podnoszone przez odwołującego argumenty mają charakter nie popartych żadnym dowodem przypuszczeń, które nie korespondują z rzeczywistością. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że jeżeli J. N. wyraża zastrzeżenia odnośnie sposobu wykonania robót drogowych, powinien zwrócić się ze stosownym wnioskiem do organów nadzoru budowlanego, co jednak może być przedmiotem odrębnego postępowania. Pismem z dnia [...] września 2017 r. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. W skardze podtrzymał twierdzenie, iż G. M. podwyższył grunt na swojej posesji o 70 cm, wyrównując poziom tej działki do poziomu jezdni i chodnika, które – zdaniem skarżącego – wykonano niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego "pozostawienie tej sprawy w obecnym stanie jest niegodne z przepisami" i stanowi zagrożenie podtopieniami dla szeregu posesji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tych rozstrzygnięć. Na wstępie wypada wyjaśnić, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji materię z zakresu gospodarowania wodami, w tym kwestie związane z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie, regulowała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Pr. wod. z 2001 r."). Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 2018 r. i zastąpiona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 – dalej jako "Pr.wod. z 2017 r."). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił zatem jeszcze art. 29 Pr. wod. z 2001 r. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). (Wypada wspomnieć, że obecnie odpowiednikiem powyższej regulacji jest art. 234 Pr.wod. z 2017 r.) W niniejszej sprawie skarżący J. N. - właściciel działki nr ewid.[...] w miejscowości C. K., domagał się zastosowania powyższego unormowania w stosunku do G. M. - właściciela działki sąsiedniej o nr ewid.[...], któremu zarzucił naruszenie stanu wody na gruncie poprzez podwyższenie terenu w obrębie swojej działki o 70 cm, co – w ocenie skarżącego – szkodliwie wpływa na jego nieruchomość, doprowadzając do jej zalewania. Skarżący wskazywał przy tym, że podwyższenie przez G. M. terenu działki nr ewid.[...] miało na celu jej wyrównanie do poziomu chodnika i drogi zrealizowanych na działce nr ewid.[...] (wchodzącej w skład drogi wojewódzkiej nr [...] pozostającej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w L.), jednocześnie kwestionując również prawidłowość owej inwestycji drogowej. W tym miejscu należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim przedmiot niniejszego postępowania ograniczyły wyłącznie do kwestii ewentualnego naruszenia stosunków wodnych przez G. M. w obrębie działki nr ewid.[...], zaś w kwestii zbadania prawidłowości wykonanych na działce nr [...] robót drogowych (budowlanych) wskazały na właściwość organów nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Pr.wod. z 2001 r. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). W ramach owego postępowania organy zobowiązane są ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach, istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Jeżeli taki związek przyczynowo-skutkowy wystąpi, to należy wydać określone nakazy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2795/15, LEX nr 2342647). Oczywiste jest, że w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu zbadania, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organy zobowiązane są działać z zachowaniem wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna opierać się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w istocie ograniczało się do dokonania przez pracownika Urzędu Miasta w Ł. w dniu [...] czerwca 2017 r. oględzin nieruchomości należącej do G. M.. W ocenie Sądu dowód ten nie był jednak wystarczający dla rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel działki nr [...] rzeczywiście dokonał zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr ewid.[...] Zastrzeżenia Sądu budzi już chociażby protokół sporządzony z ww. czynności (k. 6 akt adm. I inst.). Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2). Ze wspomnianego wyżej protokołu z oględzin dokonanych w dniu [...] czerwca 2017 r. w żaden sposób nie wynika, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Treść tego dokumentu ogranicza się jedynie do lakonicznych uwag stron postępowania biorących udział w oględzinach, tj. J. N. i G. M., przy czym uwagi te zostały naniesione w sposób na tyle nieczytelny, iż nie sposób w całości odczytać ich treści. Protokół ten zawiera wprawdzie podpisy osób, które wzięły udział w oględzinach, a także oświadczenie skarżącego, iż nie zgadza się on z jego treścią, jednak pozbawiony jest adnotacji, iż został odczytany wszystkim uczestnikom oględzin, co dodatkowo uchybia wymogom określonym w przytoczonym wyżej przepisie (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 453-454). W ocenie Sądu tak udokumentowany dowód z oględzin nie potwierdza w wystarczającym stopniu stanowiska organów, iż właściciel działki nr ewid.[...] nie dopuścił się naruszenia stanu wody na gruncie za szkodą dla działki nr ewid.[...], a tym samym, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na G. M. stosownych obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 Pr.wod. z 2001 r. Potwierdzeniem tego założenia nie są również załączone do protokołu z oględzin, lecz w żaden sposób nieopisane fotografie, z których nie wynika nawet, która z działek została na nich uwidoczniona. W trakcie oględzin nie sporządzono nawet szkicu terenu, który obrazowałby wzajemne usytuowanie działek skarżącego i uczestnika postępowania. Wydanie w niniejszej sprawie merytorycznej decyzji, odmawiającej nałożenia na G. M. jakichkolwiek obowiązków, w oparciu o tak znikomy materiał dowodowy (ograniczający się w istocie tylko do dowodu z oględzin przeprowadzonych w opisany wyżej sposób), zdaniem Sądu, uchybia przytoczonym przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc bowiem pod uwagę, że w świetle wyjaśnień stron postępowania samo dokonanie przez G. M. zmiany poziomu terenu w obrębie i nr ewid.[...] jest niekwestionowane, stwierdzić należy, że ustalenie, czy zmiana ta szkodliwie wpływa na działki sąsiednie, w tym w szczególności na nieruchomość skarżącego, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zdecydowanie bardziej szczegółowy. Organy winny mieć przy tym na uwadze, iż sam dowód z oględzin może okazać się niewystarczający dla ustalenia tej kwestii, lecz konieczne w tym zakresie będzie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, którego ocena, czy doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, bazować będzie na posiadanej wiedzy specjalistycznej. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższe uwagi i wnioski oraz uzupełnią postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym dla rzetelnego i kompleksowego ustalenia stanu faktycznego. Organy uwzględnią ponadto zmianę stanu prawnego, o której wspomniano na wstępie rozważań Sądu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 200 powyższej ustawy. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt III sentencji wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.).