II SA/Lu 998/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od którego skarżąca była zwolniona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. znak: [...] nakazującej K.K. rozbiórkę wykonanej samowolnie nadbudowy ścian zewnętrznych i dachu na budynku mieszkalnym, położonym na działce nr geodezyjny [...] przy ul. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że K.K. w 1998 r. dokonała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Nadbudowa obiektu polegała na rozbiórce starego dachu, a następnie podwyższeniu ścian szczytowych o około 50 cm, wykonaniu nowej konstrukcji dachu oraz pokrycia z blachy ocynkowanej trapezowej. Dach został wysunięty około 20 cm poza granice działki, nad pokryciem budynku mieszkalnego zbliźniaczonego, będącego własnością I.D.. Ponieważ nadbudowa, w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi budowę i wymaga od inwestora uzyskania przed rozpoczęciem robót ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 48 Prawa budowlanego. Jej celem jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Taki tryb postępowania został zastosowany w sprawie przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego i nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do 15 lipca 2005 r. zaświadczenia Burmistrza o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego na prowadzone roboty budowlane związane z nadbudową dachu na budynku mieszkalnym. Ponieważ inwestorka K.K. nie wykonała nałożonych na nią w/w postanowieniem obowiązków, to zgodnie z art. 48 ust. 4 powołanej ustawy należało nakazać, w formie decyzji rozbiórkę tej części obiektu budowlanego, która została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zawarty w odwołaniu K.K. wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Istnieje bowiem przedmiot rozpoznania, a I.D. będąca stroną w sprawie domaga się jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła w skardze, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej toczy się od 2001 r. Była już zobowiązywana przez organy administracyjne dwukrotnie do opracowywania i składania dokumentacji mającej na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Opracowanie dokumentacji pochłonęło ogromne koszty, a nowy dach budynku został wykonany zgodnie ze złożonym projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Nie jest przy tym, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany granicami skargi, co oznacza, że przy rozpoznawaniu sprawy bierze pod uwagę również te naruszenia prawa, które nie zostały skargą objęte. Skardze nie można odmówić słuszności o ile zmierza ona do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie kwestionuje dokonanych przez organy administracyjne ustaleń, iż w należącym do niej budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] dokonana została wymiana dachu, nowy dach oparty został na nowej konstrukcji, przy czym podwyższone zostały o około 50 cm ściany budynku, na których konstrukcję tę oparto. Roboty budowlane polegające na rozbiórce starego dachu i wykonaniu nowego zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę, co skarżąca przyznała. Ponieważ zakres wykonanych robót budowlanych wymagał uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to wykonanie ich bez pozwolenia stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Powołany przepis art. 48, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie nowelizacji), dopuszcza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, przez którą należy rozumieć budowanie lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma – z mocy art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – zastosowanie w sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i przed tym dniem nie zakończono go wydaniem decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie postępowanie toczy się od dnia 11 grudnia 2001 r., a zatem znowelizowany przepis art. 48 Prawa budowlanego mógł stanowić tu podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ustępie 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 przepis ten wskazuje przesłanki warunkujące możliwość nie orzekania o rozbiórce samowolnie wykonanych robót budowlanych a wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, jak i do sytuacji w której budowa (rozbudowa, nadbudowa) została już zakończona. W przypadku zakończonych robót budowlanych zbędnym jest wstrzymywanie ich prowadzenia a koniecznym jest określenie w postanowieniu obowiązków, które inwestor, właściciel obiektu lub jego zarządca zobowiązany będzie spełnić w wyznaczonym terminie. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, ale podlega zaskarżeniu łącznie z decyzją o nakazie rozbiórki (art. 142 kpa). W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że roboty budowlane przy wymianie dachu zostały zakończone znacznie wcześniej niż wydane zostało postanowienie z dnia 16 marca 2005 r. o ich wstrzymaniu, a określone w tym postanowieniu obowiązki przedłożenia określonej dokumentacji już dwukrotnie wykonała. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest od 11 grudnia 2001 r. Organy administracyjne wydały w tym postępowaniu kilkanaście decyzji od których K.K. nie odwoływała się, wykonując nakładane na nią obowiązki, w tym dwukrotnie przedstawiała projekt budowlany dotyczący wymiany dachu na budynku mieszkalnym. Zauważyć należy, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązano skarżącą do "przedłożenia projektu budowlanego na pełny zakres przeprowadzonych robót budowlanych przy wymianie dachu łącznie z opinią techniczną wykonanych robót w kontekście zachowania obowiązujących norm prawnych i warunków technicznych w terminie do 30 marca 2002 r.". W wykonaniu tej decyzji skarżąca przedłożyła żądaną dokumentację opracowaną przez uprawnionego architekta. Po raz drugi obowiązek "sporządzenia i przedstawienia projektu uwzględniającego samowolnie wykonane roboty budowlane przy przebudowie dachu oraz zakres robót przewidzianych do wykonania w przypadku wystąpienia konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego w terminie do 30 września 2003 r." nałożony został na skarżącą decyzją PINB z dnia [...]sierpnia 2003 r. znak: [...]. W dniu 30 września 2003 r. K.K. przedłożyła żądany projekt, który został pozytywnie oceniony przez organ nadzoru budowlanego i w konsekwencji decyzją z dnia [...]października 2003 r. PINB zatwierdził złożony projekt i udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy przebudowie dachu. Decyzja ta stała się ostateczna a przewidziane projektem roboty budowlane zostały wykonane. Jakkolwiek decyzje PINB z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz z dnia [...]sierpnia 2003 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, gdy zastosowany powinien być przepis art. 48 ustawy, to skarżąca nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji działań organów administracji obu instancji polegających na wielokrotnym podejmowaniu zmiennych rozstrzygnięć w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym. Narusza to bowiem wyrażoną w art. 8 kpa fundamentalną zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Dlatego, wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakładające na K.K. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organy orzekające winny dokonać oceny, czy przedkładane uprzednio przez nią na żądanie organów dokumenty nie spełniają wymogów wynikających z tego postanowienia. Jakkolwiek bowiem przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2005 r. postępowanie prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, a nie w trybie art. 48 ust. 2 omawianej ustawy Prawo budowlane, to w postępowaniu tym skarżąca składała oświadczenia i dokumenty na okoliczność potwierdzenia swych uprawnień do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, przedkładała inwentaryzację wykonanych robót oraz projekt doprowadzenia dokonanej wymiany dachu do stanu zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi, jak również czynione były ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez dokonania ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie, wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 powołanej ustawy należy uznać za co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 223 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.