II SAB/Lu 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 marca 2008r. A.B. wniósł do Wójta Gminy na podstawie art. 74 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ) o udzielenie 50% bonifikaty od opłaty za 2008r. z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nr 1590/42 położonej w miejscowości S. wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Wyjaśnił, że dochód miesięczny na jednego członka jego rodziny w 2007r. nie przekroczył 50 % średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej wynoszącego 2 691,03 złotych ogłoszonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007r. ( M.P Nr 13, poz. 139 ). Pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że wspomniany dochód na członka jego rodziny wyniósł w 2007r. kwotę 1345,52 złotych. Mimo wspomnianego oświadczenia Wójt Gminy dwukrotnie wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów potwierdzających dochody jego rodziny tj. zaświadczeń o zarobkach z zakładów pracy, a następnie, wobec bezskuteczności wezwań wniosek pozostawił bez rozpoznania. Na skutek zażalenia A.B. na niezałatwienie w terminie jego wniosku przez Wójta Gminy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy tylko wówczas, gdy sprawa administracyjna załatwiana jest w formie decyzji. O formie załatwienia sprawy przesądzają zaś przepisy prawa materialnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują, aby udzielenie bonifikaty, której domaga się strona, miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem cywilnoprawnym, a zatem władcze działanie organu musi być wyraźnie wskazane. W związku z brakiem podstawy prawnej do załatwienia sprawy decyzją administracyjną uznano zatem, że sprawa wszczęta na wniosek strony nie jest sprawą regulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu do jej załatwienia. Na powyższe orzeczenie A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uznając, że na tego rodzaju postanowienie skarga nie przysługuje, odrzucił ją postanowieniem z dnia 15 września 2008r. ( sygn. akt II SA/Lu 510/08 ). Wobec powyższego w dniu 9 lutego 2009r. A.B. złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wspomnianej bonifikaty i wniósł o związanie organu oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażonymi w postanowieniu z dnia 15 września 2008r. oraz wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zajęło już stanowisko w postanowieniu z dnia [...]maja 2008r. kiedy odmówiono wyznaczenia terminu do rozpoznania sprawy. Ponownie podkreślono, że kwestia udzielenia bonifikaty w opłatach z tytułu użytkowania wieczystego nie należy do sfery objętej regulacją o charakterze administracyjnym, stąd brak było przesłanek do uwzględnienia zażalenia i wyznaczenia organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 37 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) kontrola sądu administracyjnego obejmuje także bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4, a więc tylko w sprawach w których wydawane są decyzje i postanowienia ( pkt 1-3) oraz w tych sprawach w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt. 4. Skarga na bezczynność organu jest natomiast dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego przepisów prawa ( Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz - Wolters Kluwer Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006 str.30). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem zatem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1208/04), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Podkreślić należy, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem rzeczowym, którego treść i granice zostały zasadniczo określone w przepisach Kodeksu Cywilnego oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ) . W świetle przepisów art. 232-243 K.c. stanowi ono prawnorzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jest ono prawem na rzeczy cudzej, pośrednim pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, chociaż w tej hierarchii jest bliższe prawu własności ( uchwała SN z dnia 9 grudnia 1969r. III CZP 95/69 OSNCP 1970, nr 10, poz. 172, postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1974r. III CRN 316/73 OSNCP 1974, nr 11, poz.197; Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki: Nieruchomości - problematyka prawna, Warszawa 2005, s. 685). Z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a także wpisu w księdze wieczystej. Użytkowanie wieczyste zatem jest niewątpliwie instytucją prawa cywilnego. Ustanawianie i znoszenie tego prawa oraz kształtowanie elementów jego treści następuje co do zasady na podstawie oświadczeń woli stron, to jest czynności cywilnoprawnych między właścicielami, a użytkownikami wieczystymi. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 8 stycznia 2007r. (I FPS 1/2006 ONSA i WSA 2007/2/27), że uwagi tej nie zmienia fakt, iż w okresie transformacji dopuszczono wyjątki w tym zakresie na rzecz drogi administracyjnej. Na przykład na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego tych gruntów następowało w drodze decyzji wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzji zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określano również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad wynikających z art. 236 k.c. Wspomniane przepisy co prawda utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., jednakże w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono prawie identyczne zasady w tym zakresie. Jak podkreślił sąd szczególne regulacje prawne nie spowodowały jednak w tych wypadkach utraty cywilnego charakteru użytkowania wieczystego. Ustanowienie tego prawa następowało bowiem z mocy prawa, a wydane decyzje miały charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim stwierdzały nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów; konstytutywny charakter miały jedynie co do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, OSNAPiUS 2000, nr 8, poz. 294 i powołane w uzasadnieniu tej uchwały wcześniejsze orzeczenia sądowe; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999, z. 3, poz. 75 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 marca 1996 r. sygn. akt OPK 2/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 5). Powyższe uwagi prowadzą zatem do wniosku, że również przyznawanie bonifikat od pierwszej opłaty rocznej i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, jako ściśle związanych z wykonywaniem tego prawa, ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Świadczy o tym także art. 73 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. Działania organów administracji publicznej związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, z czym wiąże się także udzielanie bonifikat, nie mają zatem charakteru działań podejmowanych przez te organy w sferze prawa publicznego. Powyższą ocenę potwierdza brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu pozwalającego na udzielenie bonifikaty w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie przyznania bonifikaty w drodze decyzji administracyjnej, a sprawa tego rodzaju nie należy do czynności podejmowanych przez organy w zakresie administracji publicznej, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za niedopuszczalną. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.