II SAB/Lu 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia [...] roku, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] zwróciła się za pomocą platformy ePUAP do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej tego, w jakich sprawach sądowych gmina L. brała udział od 2010 roku, z podaniem strony oraz przedmiotu sporu (zanonimizowanych w zakresie w jakim to wynika z obowiązujących przepisów). W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz przedstawienia dokumentu, który umocowuje wnioskodawcę jako prezesa do działania w imieniu [...] pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po wymianie korespondencji w dniach 5 września i [...] września 2017 r. oraz zawnioskowanie przez [...] o przekazanie informacji w takim zakresie, w jakim nie wymaga ona przetworzenia , organ pismem z dnia [...] października 2017 r. pozostawił wniosek [...] bez rozpoznania w związku z brakami formalnymi wniosku. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi zobowiązanemu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy i rażącego naruszenia prawa, zasądzenie kosztów postępowania oraz orzeczenie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazała, że informacje, o których udostępnienie się zwróciła, stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącej, organ był w stanie sam zweryfikować uprawnienia wnioskodawcy do reprezentowania [...], a zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest w jej ocenie niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg postępowania. Wskazał, że nie posiadał na dzień złożenia wniosku żądanych przez wnioskodawcę informacji. Podkreślił, że informacje o toczących się sprawach sądowych nie są skoncentrowane w jednej komórce organizacyjnej czy w jednym zbiorze danych. Uzyskanie tych informacji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kwerendy we wszystkich komórkach organizacyjnych. Natomiast wspomniana przez skarżącą anonimizacja musiałaby być poprzedzona analizą, które z danych dotyczących strony sporu lub przedmiotu sporu należy wyłączyć z wykazu z uwagi na objęcie tych informacji tajemnicą ustawową czy prywatnością osoby fizycznej. Żądane informacje mają zatem charakter informacji przetworzonej, a więc wnioskodawca powinien wykazać szczególny interes publiczny. Wniosek skarżącej [...] przesłany drogą mailową nie był opatrzony podpisem oraz nie zawiera adresu wnoszącego podanie, a tym samym nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w stosunku do podań. Nieusunięcie tego braku powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek nie zawierał żadnego dokumentu wykazującego umocowanie do działania K. J. w imieniu [...] [...] organ wezwał skarżącego do wykazania powyższego. Z uwagi na nieusunięcie tego braku wniosek [...] pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 140/12, LEX nr 1234526). Przyjmuje się, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek [...] wszystkie żądane informacje organ uznał za wymagające przetworzenia i z tej przyczyny wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, a także do wykazania dokumentem umocowania do działania w imieniu [...]. Wbrew stanowisku organu, w sytuacji występującej w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 kpa i pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak, na który wskazuje organ dotyczący wykazania umocowania do działania w imieniu [...] nie jest jednak brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie powołanego przepisu, wobec czego zastosowanie przez organ art. 64 § 2 kpa było nieuzasadnione. Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA). Wniosek [...] - wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę - spełniał w ocenie Sądu warunki podania jakie wynikają z art. 63 § 3a k.p.a., zawierał bowiem adres elektroniczny oraz podpis elektroniczny. Nawet gdyby organ uznał, że podanie zawiera takie braki formalne, jak brak podpisu i adresu, to podkreślić należy, że nie wzywał wnioskodawcy do uzupełnienia tych właśnie braków, lecz do wykazania umocowania do reprezentowania [...]. Naruszenie wyżej wskazanego trybu wypełniło przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie mu terminu, przez który organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p. ( co organ uczynił powiadamiając wnioskodawcę mailem z [...] sierpnia 2017 r.), a po jego upływie załatwienie wniosku - udostępnienie informacji (w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) lub wydanie decyzji odmownej. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku). Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują by niedziałanie organu było celowe czy zawinione w stopniu rażącym (pkt II wyroku). Odnosząc się do kwestii, które będą miały znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy sąd zwraca uwagę, że kontrola sądowa tego, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej może nastąpić dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, w postępowaniu wszczętym skargą na tę decyzję. Wskazać jednak należy, że "zmodyfikowany" przez [...] wniosek z dnia [...] września 2017 r. "o udzielenie informacji publicznej w takim zakresie, w jakim nie wymaga ona przetworzenia" jest nieprecyzyjny i w istocie nie wynika z tego wniosku jakich informacji domaga się skarżący. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt III wyroku). Jako bezzasadny należy natomiast uznać wniosek o zasądzenie od Prezydenta Miasta kwoty pieniężnej z tytułu jego bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie uznaje się, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności organu jako rażącej. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić (pkt IV wyroku).