II SAB/Lu 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...]"[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. I. zobowiązuje Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2013 r. w zakresie punktów: 2, 5, 6 i 9; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w [...]do załatwienia punktów: 1, 3, 4, 7 i 8 wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2013 r.; III. stwierdza, że bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w [...] na rzecz S. P. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. S. P. (dalej także: skarżący) zwrócił się do Koła Łowieckiego nr [...] w [...] (dalej także: Koło Łowieckie) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Jakiego rodzaju polowania odbywały się w dniach 30 listopada 2013? 2. Jakie osoby funkcyjne Polskiego Związku Łowieckiego brały udział w tym polowaniu? 3. W jakim terenie (obwodzie łowieckim) odbywało się to polowanie? 4. Ile i jakiej zwierzyny odstrzelono? 5. Czy o planowanym polowaniu powiadomiono wójtów i burmistrzów miast i gmin oraz właściwe nadleśnictwo dla obwodu gdzie odbywało się polowanie? 6. Z jaką datą dokonano powiadomienia? 7. Czy w polowaniu mogli uczestniczyć wszyscy członkowie koła czy tylko wytypowani? 8. Jakie było kryterium wyboru uczestników tego polowania? 9. Proszę o umożliwienie wglądu w protokół sporządzony z tego polowania." Wnioskodawca wskazał, że domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów oraz ewentualnego ich kopiowania w siedzibie Koła Łowieckiego, ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku. W dniu 27 grudnia 2013 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie powyższego wniosku. Skarżący, zarzucając Kołu Łowieckiemu naruszenie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), wniósł o nakazanie temu podmiotowi rozpatrzenia złożonego wniosku i udzielenia żądanych informacji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący, powołując się na art. 23 u.d.i.p., domagał się wymierzenia przez Sąd grzywny osobie odpowiedzialnej za udzielenie informacji w imieniu Koła Łowieckiego. W odpowiedzi na skargę prezes Koła Łowieckiego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Koło Łowieckie udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji przetworzonych, w związku z czym skarżący winien uprawdopodobnić, że uzyskanie przez niego tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał natomiast istnienia tej przesłanki. Prezes Koła wskazał również, że skarżący jest pełnoprawnym członkiem tego Koła i w związku z tym ma dostęp do dokumentów będących w posiadaniu tego podmiotu. Żądane w niniejszej sprawie informacje skarżący mógł pozyskać biorąc udział w obradach walnego zgromadzenia członków Koła. Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. P.. Sąd wskazał, że w kontekście normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. istotne znaczenie ma ustalenie, że skarżący jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego. Oznacza to, że dostęp do dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. Sąd uznał, że skoro wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego, w tym w uchwalonym przez ten organ na mocy § 53 pkt 6 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego planie budżetu i działalności Koła, skarżący, jako członek tego Koła, miał zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2645/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, z tego, że skarżący może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut PZŁ jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. wezwał Koło Łowieckie do uzupełnienia w terminie 7 dni odpowiedzi na skargę, poprzez wyjaśnienie, w jaki sposób Koło zapewniło skarżącemu realny dostęp do informacji objętej wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r., na etapie przed wniesieniem skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Koła Łowieckiego w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. wskazał, że w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. (którego kopię załączono do odpowiedzi na wezwanie) udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie 1 zawarte we wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Na pozostałe pytania Koło nie udzieliło odpowiedzi uznając, że nie dotyczą one informacji publicznej. Jednocześnie organ nadmienił, że w podobnych sprawach do skarżącego, a także do jego żony oraz do jego syna, kierowane były zaproszenia do siedziby Koła, w celu udostępnienia informacji żądanych w składanych przez te osoby wnioskach. Zarząd Koła wyjaśnił, że działanie takie podyktowane było brakiem fachowej obsługi biurowej oraz urządzeń technicznych do kopiowania. Z zaproszeń tych skarżący nigdy nie skorzystał (w załączeniu organ przedłożył przykładowe kopie takich pism). Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2645/14 i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zapatrywania utrwalonego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA. Uwzględniając zatem ocenę prawna wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy. Koło Łowieckie dopuściło się bowiem bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 2 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, że przedmiotem zarzutów kasacyjnych wobec poprzedniego wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 maja 2014 r. nie była wyrażona w tym orzeczeniu ocena aspektu podmiotowego i przedmiotowego sprawy w kontekście regulacji u.d.i.p. W konsekwencji wcześniejsze stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące uznania Koła Łowieckiego za podmiot objęty obowiązkiem udostępniania informacji publicznych, a także uznania żądanych przez skarżącego w niniejszej sprawie informacji za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., nie było weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena wyrażona – w tym zakresie – przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., wiąże zatem skład Sadu orzekający w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie natomiast zakwestionował możliwość uznania na gruncie niniejszej sprawy, że skarżący – będąc pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego – nie może ubiegać się o udostępnienie żądanych przez niego informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, ze względu na wypełnienie dyspozycji normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. NSA w swych obszernych rozważaniach wykazał, że Statut PZŁ – nawet, gdyby przyjąć, że zapewnia skarżącemu dostęp do wnioskowanych informacji ze względu na jego członkostwo w Kole Łowieckim oraz w Związku – będąc aktem o charakterze wewnętrznym nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. Powyższe czyni zbędnymi dalsze rozważania w tej kwestii, a jednocześnie przesądza o tym, że wniosek S. P. z dnia 2 grudnia 2013 r. podlegał załatwieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Stwierdzić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie ocena zarzucanej Kołu Łowieckiemu bezczynności według powyższych kryteriów wymagała w pierwszej kolejności podjęcia działań zgodnych ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2016 r. Należy bowiem zauważyć, że w końcowej części uzasadnienia tego orzeczenia NSA wskazał na konieczność zbadania przez Sąd pierwszej instancji, czy Koło Łowieckie, na etapie przed wniesieniem skargi, zapewniło skarżącemu realny dostęp do żądanej informacji, z którego by skarżący nie skorzystał. Sąd kasacyjny przyjął, że okoliczność ta winna zostać przez podmiot zobowiązany udokumentowana (np. pismem). Ustalenie tej kwestii ma natomiast istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem – jak wyjaśnił NSA – "zagwarantowanie wnioskodawcy warunków dostępu do informacji (np. przez poinformowanie go na piśmie o możliwości zapoznania się z nią w danym, konkretnym miejscu i czasie) czyniłoby dalsze żądania i skargi do sądu administracyjnego wnioskodawcy bezzasadne, a nawet mogłyby być one wówczas poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej". Kierując się tymi wskazaniami Sąd, przed ponownym rozpoznaniem skargi, skierował do Koła Łowieckiego wezwanie do uzupełnienia odpowiedzi na skargę o stosowne wyjaśnienia w powyższym zakresie. Z nadesłanego przez Zarząd Koła Łowieckiego – w odpowiedzi na powyższe wezwanie – pisma z dnia 2 lipca 2016 r. oraz załączonych do niego dokumentów niewątpliwie wynika, że Koło dopuściło się bezczynności w sprawie omawianego wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Przede wszystkim, niewątpliwie Koło nie udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pytania określone w punktach 2, 5, 6. Skarżący domagał się bowiem informacji dotyczącej tego, jakie osoby funkcyjne Polskiego Związku Łowieckiego brały udział w organizowanym przez Koło polowaniu w dniu 30 listopada 2013 r. (pkt 2), czy o polowaniu tym powiadomiono wójtów i burmistrzów miast i gmin oraz właściwe nadleśnictwo dla obwodu gdzie odbywało się polowanie (pkt 5) oraz z jaką datą dokonano powiadomienia (pkt 6). Z akt nie wynika również, by zgodnie z żądaniem zawartym w punkcie 9 wniosku, umożliwiono stronie wgląd w protokół sporządzony z tego polowania. Natomiast w pozostałym zakresie, obejmującym informacje określone w punktach: 1, 3, 4, 7 i 8 wskazanego wniosku, Koło nie rozstrzygnęło tej kwestii przed upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej jednak już po upływie tego terminu (a także po wniesieniu skargi, która do Sądu wpłynęła w dniu 9 stycznia 2014 r.) Koło Łowieckie w piśmie z dnia 19 stycznia 2014 r. (nadanym na adres do doręczeń wnioskodawcy przesyłką poleconą w dniu 20 stycznia 2014 r. – k. 178-182 akt sądowych) udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pytania sformułowane w punktach: 1, 3, 4, 7 i 8 wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Podkreślenia wymaga, że analiza treści pisma Koła Łowieckiego z dnia 19 stycznia 2014 r. w zakresie odnoszącym się do zapytania z dnia 2 grudnia 2013 r., prowadzi do wniosku, że w istocie udzielone skarżącemu odpowiedzi – we wskazanym wyżej zakresie – czyniły zadość jego żądaniu, co świadczy o tym, że bezczynność Koła Łowieckiego w niniejszej sprawie ustała wraz z ich udzieleniem. W orzecznictwie utrwalone jest przy tym stanowisko, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada danych żądanych przez wnioskodawcę, obowiązany jest poinformować o tym ten ostatni podmiot, co niewątpliwie Koło uczyniło. Z nadesłanej przez Koło Łowieckie wraz z pismem z dnia 2 lipca 2016 r. dokumentacji wynika nadto, że władze Koła, poza udzieloną skarżącemu pisemnie odpowiedzią, odnosząc się w późniejszym czasie do kolejnych wniosków skarżącego o udostępnienie informacji, kilkukrotnie doręczały mu pisma wskazujące na możliwość uzyskania wszelkich interesujących skarżącego informacji w siedzibie Koła, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu spotkania (celem umówienia terminu ewentualnego spotkania każdorazowo podawano skarżącemu nr telefonu kontaktowego do przedstawiciela Koła; ponadto każdorazowo pisma te były nadawane listem poleconym, wobec czego brak jest podstaw, by kwestionować skuteczność ich doręczenia – k. 183-187). W ocenie Sądu powyższe ustalenia świadczą o tym, że skarżący, już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, miał wielokrotnie zapewnianą realną możliwość dostępu do informacji o działalności Koła, w tym również informacji objętych wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. (w zakresie informacji żądanych w punktach: 1, 3, 4, 7 i 8). Ubocznie wypada wskazać, że z wyjaśnień Koła wynika, że skarżący nigdy z możliwości takiej nie skorzystał. Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącego podnoszonym w innych sprawach (m.in. akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 81/16), że nie otrzymał pisma z dnia 19 stycznia 2014 r. zawierającego odpowiedzi m.in. na pytania z wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. oraz, że pismo to wytworzone zostało "na potrzeby skargi" (protokół rozprawy – k. 162 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 81/16). Niezależnie od tego, że pismo to nadane zostało na adres skarżącego jako przesyłka polecona, a skarżący nie wykazał, by dotyczyło ono innych kwestii, to już w odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Sądu 7 lutego 2014 r. i dotyczyła innej sprawy S. P. (II SO/Lu 152/13) Koło Łowieckie informowało o udzieleniu skarżącemu odpowiedzi m.in. na wniosek z dnia 2 grudnia 2013 r. oraz, że kopia pisma została przedłożona przy odpowiedzi na skargę z 27 grudnia 2013 r. (k. 24-26 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 81/16), a więc w sprawie niniejszej. Skarżący miał natomiast dostęp do akt tej sprawy i akta te przeglądał w siedzibie Sądu w dniu 20 marca 2014 r. (k. 58 akt sądowych sprawy niniejszej). Nawet zatem gdyby przyjąć, że wspomniane pismo, zawierające odpowiedź na wniosek z dnia 2 grudnia 2013 r., nie zostało skarżącemu doręczone, to i tak należy stwierdzić, że najpóźniej w dniu 30 marca 2014 r. skarżący zapoznał się z jego treścią. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., mającym wciąż zastosowanie do spraw wszczętych do tego dnia, a więc również sprawy niniejszej), zobowiązał Koło Łowieckie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2013 r. w zakresie punktów: 2, 5, 6 i 9. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym – z jednej strony – nieznaczny okres zwłoki w zapewnieniu skarżącemu dostępu do wnioskowanych informacji, zaś z drugiej – złożony zakres pytań składających się na wspomniany wniosek o udzielenie informacji publicznej, który niewątpliwie uzależniał udzielenie wnioskowanej odpowiedzi od wcześniejszego dokonania stosownych analiz i zestawień. Ponadto Sąd miał – w tym zakresie – na względzie charakter i specyfikę Koła Łowieckiego, które nie jest podmiotem dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowania i udostępnienia informacji, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. (I OSK 2645/14). Postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania Koła Łowieckiego do załatwienia omawianego wniosku – w części dotyczącej informacji wskazanych w punktach 1, 3, 4, 7 i 8 – należało natomiast umorzyć na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., gdyż wobec udzielenia skarżącemu informacji, stało się ono bezprzedmiotowe. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie to obejmuje zwrot wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi w postępowaniu kasacyjnym.