II SAB/Lu 104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor [...] w L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku P. N. z dnia 8 maja 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] w L. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] r. za pośrednictwem Aresztu Śledczego w S. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego (data wpływu do organu [...] r.) polegającą na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "informacji o udzieleniu przez Areszt Śledczy w L., w okresie 2013,2014, 2015, 2016, 2017 wszelkich zapomóg pieniężnych (art. 114 k.k.w.) oraz nagród/ulg pieniężnych (art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w.) z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych otrzymujących powyższe, kwot przyznanych, dat ich przekazania oraz podstawy ich przekazania (faktyczna i prawna)". W skardze wniósł o zobowiązanie powyższego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, a także zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych oraz obciążenie organu stosowną karą przewidzianą prawem za nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, a jedynie zażądał od niego wykazania interesu publicznego jaki ma w zakresie pozyskania wskazanych informacji, podnosząc, że informacja ta jest informacją przetworzoną wymagającą nakładu pracy funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie. Powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że - w jego ocenie - informacja, której udostępnienia żąda strona skarżąca stanowi informację przetworzoną, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy. Organ podniósł, że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, bez zbędnej zwłoki wezwał skarżącego do wskazania szczególnie ważnego interesu publicznego w zakresie żądanej informacji publicznej przetworzonej. P. P. N. zawierające uzasadnienie w jakim celu ubiega się on o dostęp do informacji przetworzonej wpłynęło do Aresztu Śledczego w L. w dniu [...] r. równocześnie ze skarga na bezczynność. Organ zwrócił uwagę, że do tego dnia nie zostały również na brak odpowiedzi skarżącego podjęte działania. Dopiero w dniu [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania pisemnej informacji o kwotach przyznanych nagród pieniężnych, dat ich przekazania oraz podstawy ich przekazania (prawnej i faktycznej). Uznano bowiem, że skarżący nie wskazał szczególnie ważnego interesu publicznego uzyskania żądanej informacji. Poza tym organ odnosząc się do zarzutu bezczynności, podniósł, że udzielił w dniu [...] r. informacji dotyczącej zapomóg przyznanych na podstawie art. 114 k.k.w., nagród pieniężnych w postaci ulgi, nagród pieniężnych, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w. przekazano także informacje, że żądana informacja w zakresie wskazania danych poszczególnych osadzonych, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja odmowna została wysłana skarżącemu [...] r., a w związku z brakiem zwrotnego poświadczenia odbioru, pismem z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. wyjaśnił, że decyzja wpłynęła do Aresztu w dniu [...] r. i doręczono ją skarżącemu w tym samym dniu. Skarżący nie zwrócił osobie doręczającej poświadczenia odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wymaga podkreślenia, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. W świetle poglądów orzecznictwa i doktryny stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Dyrektorowi Aresztu Śledczego bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego, tj. podmiotu, który zgodnie z powyższym przepisem, jako organ Służby Więziennej, jest organem władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną, zgodnie zaś z art. 7 pkt 3 tej ustawy dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej. Jest zatem obowiązany, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji (oprócz informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych otrzymujących wszelkich zapomóg pieniężnych (art. 114 k.k.w.) oraz nagród/ulg pieniężnych (art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w.), z uwagi na ochronę danych osobowych) oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Dyrektora Aresztu Śledczego było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawiona wraz ze skargą dokumentacja obrazująca przebieg postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. nie pozostawia wątpliwości, że Dyrektor dopuścił się w tej sprawie bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji wpłynął do organu w dniu [...] r.(k. 9 akt admin., prezentata). Dyrektor pismem z dnia [...] r. udzielił skarżącemu informacji dotyczącej zapomóg przyznanych na podstawie art. 114 k.k.w., nagród pieniężnych w postaci ulgi, nagród pieniężnych, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w., przekazał także, że żądana informacja w zakresie wskazania danych poszczególnych osadzonych, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zwrócił się do strony o wykazanie – w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania - interesu publicznego jaki ma w zakresie pozyskania pozostałych wskazanych przez niego we wniosku z dnia [...] r. informacji, podnosząc, że informacja ta w tym zakresie jest informacją przetworzoną wymagającą podjęcia dodatkowych czynności związanych z ich przetworzeniem (k. 8 akt admin.). P. to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r. (k. 15 akt admin.). Skarżący odpowiedział na powyższe wezwanie w dniu [...] r. równocześnie składając skargę na bezczynność. Skarżący wskazał, że informacja jest mu niezbędna do pracy naukowej w zakresie nieprawidłowości mających miejsce w jednostkach penitencjarnych, szczególnie w Areszcie Śledczym w L., a i także w zakresie marnotrawienia środków publicznych, które są wydatkowane niezgodnie z przepisami prawa (k. 7 akt admin.). Następnie Dyrektor Aresztu Śledczego wydał w dniu [...] r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania pisemnej informacji o kwotach przyznanych nagród pieniężnych, dat ich przekazania oraz podstawy ich przekazania (prawnej i faktycznej) (nr [...]), która została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła natomiast wcześniej, bo [...] r. (data potwierdzenia - prezentata). Z powyższych ustaleń wynika, że organ wydał w niniejszej sprawie decyzję z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie udzielając bowiem skarżącemu w ustawowym terminie informacji, czy nie wydając decyzji, organ popadł w bezczynność, która ustała po wniesieniu przez skarżącego w dniu [...] r. za pośrednictwem organu skargi skierowanej do tutejszego Sądu. Dyrektor Aresztu Śledczego bowiem dopiero w dniu [...] r. wydał decyzję w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd bada wyłącznie, czy organ pozostaje w bezczynności. Nie dokonuje natomiast kontroli prawidłowości wydawanych w sprawie decyzji, bowiem wykraczałby to poza zakres kontroli bezczynności organu. Decyzje organu mogą podlegać odrębnej kontroli, jeżeli do Sądu wpłynie skarga wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Dodatkowo należy jednak wyjaśnić, że Biorąc pod uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło kwot przyznanych zapomóg pieniężnych oraz nagród/ulg, dat ich przekazania, oraz podstawy ich przekazania (faktyczna i prawna) za lata od 2013 do 2017, uznać należy, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. Oznacza to, że organ miał podstawy, aby zażądać od skarżącego wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Uznać zatem należy, że przygotowanie tak obszernej informacji, wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. Oznacza to, że organ miał podstawy, aby zażądać od skarżącego wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Nie zmienia to jednak faktu - mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy - że w niniejszej sprawie uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd w pkt I. na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Dyrektor Aresztu Śledczego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd w pkt II. sentencji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że organ podejmował czynności w celu zrealizowania wniosku i wydał decyzję, choć dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Fakt ustania bezczynności organu, czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku i uzasadnia jego umorzenie w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III. wyroku. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy, Sąd w pkt IV. oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając, że ma ona pełnić rolę prewencyjną, a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie.