II SAB/Lu 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego K. K. z dnia [...] r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 stycznia 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga K. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 10 grudnia 2015 r. o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej także: "u.d.i.p."). W treści skargi oraz pisma procesowego z dnia 28 lutego 2016 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 grudnia 2015 r. zwrócił się do organu – za pośrednictwem poczty elektronicznej – o udostępnieni informacji publicznej w postaci: 1. treści wybranych 4 umów zawartych przez Gminę w określonym we wniosku zakresie; 2. list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. z bieżącej kadencji oraz usprawiedliwień członków tej Rady z nieobecności; 3. statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w roku 2015. 4. informacji, czy w 2015 roku do urzędu wpłynęły wnioski o realizację zadań w trybie inicjatywy lokalnej, a jeśli tak, to zwrócił się kopię tych wniosków lub określenie czego dotyczyły (rodzaj zadania, miejsce realizacji, koszt realizacji) wraz z informacją, które wnioski zostały odrzucone.. Wobec braku odpowiedzi organu, w dniu 29 grudnia 2015 r. skarżący za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) wysłał do organu kolejne pismo stanowiące ponaglenie w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dniu 7 stycznia 2016 r. skarżący otrzymał od organu odpowiedź na mój wniosek, przy czym odnosząc się do pytań oznaczonych numerem 2 i 3 stwierdził, iż w tym wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, zarówno lista obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego z bieżącej kadencji oraz usprawiedliwień członków Rady Działalności Pożytku Publicznego z nieobecności, jak również statystyk wykorzystania miejskiego internetu dla miejskich hot-spotów, stanowi informację publiczną. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie organu od udzielenia odpowiedzi zgodnie z jego wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – z tytułu bezczynności – w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek strony o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie do spraw wszczętych po tej dacie, do których należy sprawa niniejsza) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl zaś art. 149 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jakkolwiek przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta bezczynność w zakresie niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2015 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej. We wniosku tym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. treści umów mających za przedmiot: - 107/SOI/15 działania na rzecz miasta związane z projektem "pracownia miast", - 257/IR/15 wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu ujawnionych wad robót budowlanych wykonanych w szalecie miejskim na terenie [...] w L., - 31/SA/15 czynności związane z aktualizacją rejestru wyborców, to jest weryfikacją danych osobowych wyborców w lokalnej bazie danych, - 64/GK/15 wykonywanie wszelkich prac związanych z utrzymaniem i konserwacją rowów odwadniających stanowiących przedłużenie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody z terenu miasta L. wraz ze zbiornikami retencyjnymi; 2. list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego z bieżącej kadencji oraz usprawiedliwień członków Rady z nieobecności (w formie skanów do pliku pdf); 3. statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej, "w zakresie m.in. liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z roku 2015; ewentualnie mogą być udostępnione logi lub arkusz kalkulacyjny z danymi (tj. dane nieprzetworzone, pod warunkiem opisania ich struktury, tj. jakie informacje znajdują się w poszczególnych kolumnach) pozwalającymi wyciągnąć objęte wnioskiem dane"; 4. odpowiedź na pytanie, "czy w 2015 roku do urzędu wpłynęły wnioski o realizację zadań w trybie inicjatywy lokalnej? Jeśli tak to proszę o kopię tych wniosków lub określenie czego dotyczyły (rodzaj zadania, miejsce realizacji, koszt realizacji) wraz z informacją, które wnioski zostały odrzucone". Poza sporem jest, że w dniu 7 stycznia 2015 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 10 grudnia 2015 r. w zakresie pytań oznaczonych numerami 1 i 4, co potwierdzają dokumenty zgormadzone w aktach administracyjnych sprawy. Jednocześnie jest jednak niekwestionowanym, że udostępniając skarżącemu informacje publiczne żądane w tej części jego wniosku, organ uchybił terminowi ustawowemu na podjęcie tej czynności. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, informację tę powinien bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W świetle powyższego uznać należy, że na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd bezcelowym było zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w zakresie określonym wyżej. Wniosek ten został bowiem już załatwiony w formie przewidzianej w przepisach u.d.i.p. Nie budzi jednak wątpliwości, że jego załatwienie nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co obliguje Sąd do uznania złożonej skargi za zasadną i wydania orzeczenia stwierdzającego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zwłoka w załatwieniu wniosku strony skarżącej była bardzo nieznaczna. Ponadto, należy dać wiarę wyjaśnieniom organu, z których wynika, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek miało związek z tym, iż wniosek skarżącego został skierowany na adres [email protected], który jest tzw. "aliasem" konta [email protected]. Z tego względu wspomniany list elektroniczny automatycznie trafił na adres [email protected], gdzie został umieszczony w folderze "SPAM", który jest po pewnym czasie automatycznie opróżniany. W ten sposób, list elektroniczny skarżącego został z tego folderu opróżniony i dopiero jego pismo nazwane "ponagleniem", skierowane przez skarżącego do organu w dniu 29 grudnia 2015 r., spowodowało, że organ mógł zapoznać się z tym wnioskiem i bez zbędnej zwłoki go rozstrzygnąć. Z tych samych względów, brak było podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 3 P.p.s.a. Skarga podlegała więc oddaleniu, w myśl art. 151 P.p.s.a., w części w jakiej skarżący domagał się uznania, że bezczynność organu miała rażący charakter oraz w jakiej żądał wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie. Podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom skargi nie można stwierdzić, iż organ – wbrew obowiązkowi ustawowemu – nie udostępnił skarżącemu informacji żądanej w punktach 2 i 3 wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. dotyczących: list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. (dalej także: Rada) z bieżącej kadencji oraz usprawiedliwień członków tej Rady z nieobecności, a także statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w roku 2015. Poza sporem jest bowiem, że organ, stosownie do wymogów prawa, poinformował skarżącego, że jego wniosek – we wskazanej wyżej części – nie dotyczy informacji publicznej, a tym samym nie można mu zarzucić bezczynności w tym zakresie. Wskazać należy, że niewątpliwie, jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2011 r. w sprawie określenia organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. oraz trybu powoływania jej członków, Rada jest organem konsultacyjnym i opiniodawczym powoływanym przez Prezydenta Miasta na wniosek organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 ze zm.; dalej: u.d.p.p.w.). Do zadań wspomnianej Rady należy – w myśl § 2 wspomnianej uchwały: 1) opiniowanie projektów strategii rozwoju miasta; 2) opiniowanie projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 u.d.p.p.w.; 3) opiniowanie projektów rocznego i wieloletniego programu współpracy Miasta L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. oraz uczestnictwo w pracach nad nimi; 4) wyrażanie opinii w sprawach związanych z realizacją rocznego oraz wieloletniego Programu Współpracy Miasta L. z organizacjami pozarządowymi, jak też podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; 5) wyrażanie opinii w sprawach dotyczących funkcjonowania organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; 6) opiniowanie sprawozdania Prezydenta Miasta z realizacji rocznego i wieloletniego programu współpracy Miasta L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; 7) udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; 8) wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3. ust. 3 u.d.p.p.w. oraz w sprawach rekomendowanych standardów realizacji zadań publicznych; 9) występowanie do Prezydenta i Rady Miasta L. z propozycjami rozwiązań prawnych i działań w sferze pożytku publicznego; 10) wskazywanie, na wniosek Prezydenta, przedstawicieli do innych gremiów i organów doradczych, konsultacyjnych, opiniodawczych. Oczywistym jest więc, że Rada stanowi grono doradcze, którego rolą jest konsultowanie i opiniowanie dokumentów w sprawach działalności pożytku publicznego dla potrzeb organu jednostki administracyjnej, przy której działa. W świetle § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta L., skład Rady wchodzi 18 osób w tym 2 przedstawicieli Rady Miasta L., 6 przedstawicieli Prezydenta Miasta, 10 przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., prowadzących działalność na terenie L.. Jak wskazał organ, Rada jest więc podmiotem instytucjonalizującym zasadę dialogu obywatelskiego oraz współpracę pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami pozarządowymi (reprezentującymi stronę obywatelską). Z powyższego zatem wynika, że Rada ma charakter instytucji opiniodawczo-doradczej wspierającej realizację, stanowiąc szczególne miejsce współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych, komplementarną w stosunku do innych zinstytucjonalizowanych form dialogu społecznego. W ocenie Sądu, nie można więc uznać jej za podmiot należący do kategorii organów władzy publicznej czy też szerzej władzy publicznej, ani też innych podmiotów bądź osób uczestniczących w sprawowaniu funkcji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie przedstawioną wyżej charakterystykę działalności Rady Działalności Pożytku Publicznego, brak jest podstaw, by zaliczyć ją do organów władzy publicznej (w tym organów Gminy L. bądź jednostek organizacyjnych tej gminy). Zdaniem Sądu, nie można również traktować Rady jako innego podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej lub gospodarującego mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rada, w świetle powołanych przepisów uchwały Rady Miasta L. z dnia 8 września 2011 r., stanowi płaszczyznę dialogu społecznego pomiędzy władzą publiczną a organizacjami pożytku publicznego. Jej zasadnicza rola polega na tym, że daje ona możliwość wyrażania swojego stanowiska przez przedstawicieli sektora organizacji pozarządowych w procesie podejmowania decyzji, a także stanowienia prawa przez organy władzy publicznej. Rada spełnia zatem w istocie rolę służebną w procesie realizacji zadań publicznych nałożonych na gminę, sama jednak tych zadań nie realizuje. Nie budzi wątpliwości, że nie gospodaruje ona mieniem gminnym, zaś jej członkowie pełnią swoje funkcje wyłącznie społecznie, nie pobierając z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Oznacza to zatem, że wbrew stanowisku skarżącego, wnioskowana przez niego informacja w zakresie list obecności z posiedzeń Rady i usprawiedliwienia jej członków z nieobecności, nie stanowi informacji publicznej. Dane te nie są bowiem informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla określenia zakresu przedmiotowego informacji publicznej znaczenie ma również zawarte w art. 4 u.d.i.p. wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem – co do zasady – danych dotyczących działalności, podmiotów niespełniających kryteriów wymienianych w tym przepisie, na których to podmiotach nie spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej, nie można uznać za informację publiczną. Oczywistym jest również, że podstawy do zakwalifikowania informacji żądnych przez skarżącego w punkcie 2 jego wniosku jako informacji publicznej nie można wywodzić z tego, że zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Nr [...] Rady Miasta L., lista obecności stanowi integralną część protokołu sporządzanego z każdego posiedzenia Rady. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że ustalenie w uchwale Rady Miasta obowiązku dołączania do każdego protokołu z posiedzenia Rady imiennej listy obecności nie prowadzi do tego, że nabiera ona cech dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że dokumentem urzędowym, który podlega udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wskazać trzeba, że członkowie Rady nie są podmiotami mieszczącymi się w katalogu osób wymienionych w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, a tym samym nie są funkcjonariuszami publicznymi, w myśl tego przepisu. Również z tego względu, to jest mając na uwadze kryterium podmiotowe pojęcia dokumentu urzędowego, należy stwierdzić, że listy obecności z posiedzeń Rady, które są sporządzone i podpisane przez osobę niebędącą funkcjonariuszem publicznym, nie mogą zostać uznane za dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Bezzasadne były też zarzuty skarżącego upatrującego bezczynności organu w nieprzekazaniu mu określonych we wniosku danych statystycznych dotyczących wykorzystania miejskiej sieci internetowej w 2015 roku. Przede wszystkim trafnie ocenił organ, że dane w zakresie statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w zakresie: liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z 2015 r. nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie posiadają cech informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, analiza treści wniosku skarżącego prowadzi do stwierdzenia, że w istocie skarżący domaga się udostępnienia mu danych obrazujących zachowania w sieci WWW użytkowników korzystających z usług miejskich serwisów internetowych w ciągu dnia bądź także miesiąca. To zaś oznacza, iż skarżący nie domaga się od organu udostępnienia informacji mających charakter publiczny, a które odnosiłyby się przykładowo do kwestii monitorowania przez organ sposobu wykorzystania miejskiego internetu w kontekście gospodarowania mieniem gminnym przeznaczonym na funkcjonowanie serwisów internetowych. Wskazać zaś trzeba, że wykładnia przepisów ustawy winna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest objęte udzielenia informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywateli, lecz wspieranie transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Trafnie też zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że argument podniesiony przez skarżącego, iż uzyskane dane dotyczące liczby logowań w ciągu dnia bądź miesiąca lub ilości sesji i pobranych danych pozwoli dokonać skarżącemu oceny kosztów funkcjonowania sieci, w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia, że dane te stanowią informację publiczną. Stanowisko skarżącego nie ma istotnego znaczenia tym bardziej, że cel podany przez niego może być zrealizowany w inny sposób, choćby poprzez przekazanie przez organ informacji o procentowym zwiększeniu bądź zmniejszeniu liczby logowań w stosunku do powiększenia sieci. Poza sporem jest zaś, że skarżący nie domagał się udzielenia takiej informacji. Zdaniem Sądu, udostępnienie informacji technicznych w szczególności wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiający okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu – tego zaś domaga się skarżący – może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tych racji, opisane wyżej dane, mające w istocie charakter techniczny, nie mogą być uznane informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13, dostępny w CBOSA). Z tych względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.