II SAB/Lu 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant: Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, samowolnej zmiany sposobu użytkowania i prowadzenia robót budowlanych I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu w części dotyczącej nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 26 listopada 2012 r. w części dotyczącej jego pkt II; III. stwierdza, że bezczynność określona w pkt II miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2014 r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej – k. 9 akt sądowych) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzucając rażące przekroczenie terminów dla załatwienia jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., który zawierał żądanie wszczęcia dwóch postępowań w sprawach: 1) nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania przez N. Spółka z o.o. w N.; 2) nakazanie w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wymienionym pawilonie handlowym (nielegalnie wykonanych przez Spółkę robót budowlanych). W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że dotychczas pomimo znacznego upływu czasu organ administracji nadal pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, co – w ocenie skarżącej – ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty w zakreślonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]), odmówił stronie skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez N. Sp. z o.o. w N. Ponadto rozpoznając wniosek Spółdzielni w pozostałej części dotyczącej nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, stanowiących naruszenie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1406 z późn. zm. – dalej także jako "ustawa Prawo budowlane"), organ wyjaśnił, że wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję znak: [...] nakazującą Spółce – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego Filii Banku X w N. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r. reprezentujący skarżącą Prezes Zarządu Spółdzielni popierając skargę wyjaśnił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2014 r. odnosi się tylko do żądania zawartego w pkt I wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r., nie odnosi się zaś w ogóle do wniosku zawartego w pkt II tego wniosku (protokół rozprawy – k. 40 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 103). Z dołączonych akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2012 r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wniosek Spółdzielni zawarty w jej piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Zawarto w nim dwojakiego rodzaju żądania: I. wszczęcia – na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane – postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez N. Sp. z o.o. w N. oraz o wydanie postanowienia wstrzymującego użytkowanie wspomnianej części obiektu budowlanego; II. nakazania w drodze decyzji – na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane – usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wskazanym wyżej pawilonie handlowym, przy czym w uzasadnieniu tego żądania powołano się na osiem rodzajów nieprawidłowości. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania, że wspomniany wniosek zostanie załatwiony w nowym terminie (do dnia [...] stycznia 2013 r.), z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiadomił, że przeprowadzone zostaną w dniu [...] lutego 2013 r. oględziny obiektu budowlanego przy ul. B. [...] w B. W dniu [...] lutego 2013 r. oraz w dniu [...] lutego 2013 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali w obecności stron oględzin pawilonu handlowego na działce nr [...], przy ul. B. [...] w B. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Spółdzielnia wniosła uwagi do treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie braku dostępu dla osób niepełnosprawnych do punktu kasowego fili Banku X w N., znajdującego się w podpiwniczeniu budynki handlowego ze świetlicą osiedlową na działce nr [...], przy ul. B. [...] w B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał N. Sp. z o.o. w N. – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnić osobom niepełnosprawnym dostęp do wskazanego punktu kasowego fili Banku X w N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]), uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 841/13 – oddalił skargę Spółdzielni na powyższą decyzję organu odwoławczego. W takich okolicznościach Spółdzielnia uznając, że organ administracji pozostaje bezczynny w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła do organu wyższego stopnia – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Po rozpoznaniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 37 § 2 k.p.a.: 1) wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie wniosku Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie dokonanej przez Spółkę "zmiany sposobu użytkowania" części piwnicznej opisanego pawilonu wraz z "żądaniem nakazania usunięcia nieprawidłowości w wyżej wymienionym obiekcie"; 2) zarządził wyjaśnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązując ten organ do poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu powyższego zarządzenia; 3) stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa, lecz nie było to naruszenie prawa rażące (postanowienie – k. 10 dołączonych akt administracyjnych). W opisanym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., pomimo wyznaczenia mu na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej wniosku Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r., do czasu wniesienia skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, to jest do dnia [...] lutego 2014 r. – nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Spółdzielni. Dopiero w dniu [...] marca 2014 r., a więc bezpośrednio przed przekazaniem Sądowi skargi Spółdzielni rozpoznawanej w niniejszej sprawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, organ ten wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia – na wniosek Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. – postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez Spółkę. Nie budzi przy tym również wątpliwości okoliczność, że do chwili zamknięcia rozprawy przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał omawianego wniosku w części dotyczącej jego punktu II (drugiego), co jasno wynika ze stanowiska skarżącej wyrażonego na rozprawie (protokół rozprawy z dnia 15 stycznia 2015 r. – k. 40). Wbrew bowiem twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że wniosek skarżącej w tej części został rozpoznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]), nakazującą N. Sp. z o.o. w N. – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego Filii Banku X w N. Po pierwsze jest bezsporne, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym wszczętym "z urzędu", a nie na wniosek skarżącej Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. Po drugie zaś, jak wynika z treści uzasadnienia tego wniosku w części dotyczącej jego punktu II (drugiego), Spółdzielnia domagała się podjęcia przez organ wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, wynikającego z wykonanych przez Spółkę licznych robót budowlanych we wspomnianym obiekcie budowalnym. Jeśliby zresztą uznać, że treść żądania Spółdzielni w tym zakresie budziła wątpliwości, to obowiązkiem organu w myśl art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., było wezwanie strony do sprecyzowania tego żądania. To jednak nie nastąpiło. Mając zatem powyższe rozważania na uwadze, Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej jego pkt II, odnośnie którego organ pozostaje w bezczynności (pkt II wyroku). Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia mu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wobec natomiast rozpoznania wniosku Spółdzielni w części dotyczącej jego punktu I po wniesieniu skargi na bezczynność (co skarżąca przyznała na rozprawie), a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, postępowanie należało zatem – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – umorzyć w zakresie bezczynności organu w części dotyczącej nielegalnego użytkowania wspomnianego obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania, co skarżąca określiła w pkt I jej wniosku z dnia 26 listopada 2012 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt upływu znacznego okresu czasu od chwili zgłoszenia wniosku skarżącej oraz sposobu postępowania organu administracji, które świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nałożonych na ten organ z mocy przepisów prawa (pkt III wyroku). W tych okolicznościach należało uznać również za uzasadnione – w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. – wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lublinie grzywny, której wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia organu i mieści się w granicach zakreślonych przepisami art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają reguły określone w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.