II SAB/Lu 112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie wniosku o zbadanie nieprawidłowości związanych z przejęciem pasa gruntu oddala skargę. W dniu 10 sierpnia 2017 r. do Sądu wpłynęła skarga G. W. (dalej: skarżący) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] (dalej także: Burmistrz) w sprawie z wniosku skarżącego o zbadanie nieprawidłowości związanych z budową drogi znajdującej się na jego działce nr ewid. [...] w [...]. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 8 maja 2014 r. poinformował Burmistrza, iż przebiegająca wzdłuż ww. działki skarżącego droga wewnętrzna nr [...] została przesunięta na grunt stanowiący jego własność w taki sposób, że zajmuje część tego gruntu, chociaż wcześniej droga znajdowała się w innym miejscu. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji bezprawnie pozbawiono go prawa własności na korzyść działki nr ewid.[...], będącej wówczas własnością byłego sołtysa T. K.. Skarżący prosił o zbadanie tej okoliczności, gdyż uważał, że gdyby powstała droga przebiegała w sposób prawidłowy, to przedmiotowe drzewa oraz słupki metalowe w żaden sposób nie stanowiłyby żadnego zagrożenia. Skarżący wyjaśnił, że pomimo licznych pism kierowanych do Burmistrza, nie uzyskał żadnej odpowiedzi na swój wniosek, która zawierałaby merytoryczne stanowisko w tej sprawie. W tej sytuacji skarżący zwrócił się z prośbą do organu o dostarczenie mu dokumentacji dotyczącej jego sprawy. W odpowiedzi otrzymał dokumenty nie dotyczące przedmiotowej działki i jego osoby, tylko dokumenty dotyczące zupełnie innych podmiotów, co jego zdaniem świadczy o naruszeniu art. 51 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.). Wskazał również, że w jego ocenie zastanawiające jest, iż skoro w piśmie Burmistrza z dnia 12 czerwca 2017 r. stwierdzono, że od dnia 22 października 2014 r. działka drogowa nr ewid.[...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych, podczas gdy wskazana "działka drogowa" była i jest własnością skarżącego, to dlaczego nie powiadomiono go o tym fakcie. Okoliczność ta potwierdza, że skarżącemu bezprawnie i bez jego wiedzy "przejęto pas gruntu, który jak twierdzi Urząd Miasta został zaliczony do kategorii dróg publicznych". Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o dokonanie czynności mających na celu przyśpieszenie rozpoznania złożonego wniosku, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 27 listopada 2017 r., Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Organ przedstawił przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie i wskazał, że w sprawie tej nie można zastosować art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarga dotyczy bowiem niezałatwienia przez Burmistrza wniosku o zbadanie nieprawidłowości związanych z budową drogi sąsiadującej z działką nr [...] poprzez nieuprawnione zajęcie części tejże działki pod gminną drogę wewnętrzną. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2017 r., znak [...], kwestionowany przez skarżącego przebieg granic między nieruchomościami może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, do czego wymagany jest wniosek strony o wszczęcie takiego postępowania. Skarżący takiego wniosku nie złożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem Burmistrzowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności ani przewlekłości w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Stosownie do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skarżącego dotyczące tego, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania są bezzasadne. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że skarżący wraz z żoną B. W. w dniu 17 grudnia 2002 r. nabyli gospodarstwo rolne, obejmujące m.in. obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...] w [...] (zob. pismo skarżącego z dnia 15 listopada 2014 r., k. 14 akt adm.; wypis z ewidencji gruntów z dnia 8 kwietnia 2017 r., k. 5 akt adm.). Bezsporne jest też, że z działkami tymi graniczy działka nr ewid.[...], stanowiąca drogę, której właścicielem jest Gminy O. L. (dalej: Gmina). Na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych położonych poza granicami administracyjnymi miasta O. L. [...], z dniem 22 października 2014 r. wskazana działka zaliczona została do kategorii dróg gminnych (zob. s 17 załącznika nr [...] do ww. uchwały). Odnosząc się do treści skargi zauważyć należy, że informacja na ten temat wynika również z powszechnie dostępnego wykazu dróg gminnych województwa lubelskiego, zaliczona została do kategorii dróg gminnych – jako droga nr [...] (obręb [...]: droga na działce nr [...], od działki nr [...] (droga) do działki nr [...]) (zob. s. [...] Rejestru numerów dróg gminnych zlokalizowanych na terenie województwa lubelskiego, dostępnego na: [...]. Poza sporem jest także, iż stan prawny działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], położonych w [...], ukształtowany został na mocy decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] (k. 22-38 akt adm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Burmistrz wezwał skarżącego i jego żonę, jako współwłaścicieli działek nr [...] i [...] do usunięcia drzew rosnących, na wysokości działki nr [...], w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (działka gruntu nr [...]) oraz do usunięcia zabetonowanych dwóch słupków metalowych, znajdujących się w pasie drogowym tej drogi, z obu stron utwardzonego wjazdu na działkę nr [...] (k. 1-4 akt adm.). Odpowiadając na to pismo, skarżący w piśmie z dnia 8 maja 2014 r. (o którym mowa w skardze) stwierdził: "informuję, że nasadzenia drzew i dwa słupki metalowe znajdują się w znacznej odległości od właściwego położenia drogi. Z dokumentów geodezyjnych(odbitki map) wynika, że droga wewnętrzna nr [...] położona w miejscowości R., od strony lasu w większości swojej szerokości znajduje się na mojej działce nr [...]. Nieznane są mi powody ani okoliczności, w których zaistniał ten błąd. Zwracam się z serdeczną prośbą o jak najszybsze wyjaśnienie zaistniałej sytuacji i niezwłoczne naprawienie błędu." (k. 7 akt adm.). Z akt wynika również, że pismem z dnia 17 marca 2015 r. żona skarżącego zwróciła się o przesłanie jej wskazanej decyzji Burmistrza z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o scaleniu gruntów. W odpowiedzi na pismo, organ przesłał żonie skarżącego kopię decyzji scaleniowej pismem z dnia 24 marca 2015 r. (k. 20-21 akt adm.). W dniu 6 czerwca 2017 r. wpłynęło do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: Kolegium) wraz z pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. zawierającym ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego (k. 39-44 akt adm.). Niekwestionowane jest również, że Kolegium, po rozpoznaniu powyższego zażalenia na niezałatwienie sprawy, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r., znak: [...], uznając to zażalenie za nieuzasadnione (k. 45-46 akt adm.). Podkreślenia wymaga, że – jak trafnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu tego postanowienia – wskazane wyżej pismo skarżącego z dnia 8 maja 2014 r. nie stanowiło wniosku wszczynającego jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Zauważyć należy, że zarówno w tym piśmie, jak i w pozostałych pismach kierowanych do organu skarżący konsekwentnie podnosił o "naprawienie błędu" wynikającego z faktu, iż w jego ocenie "droga wewnętrzna nr [...] położona w miejscowości R., od strony lasu w większości swojej szerokości znajduje się" na nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka ewidencyjna nr [...] (z której w wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] i [...]). W związku z tym skarżący domagał się zbadania nieprawidłowości związanych z budową drogi znajdującej się na jego działce nr ewid. [...]. Stanowisko to skarżący podtrzymał w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności bądź przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Burmistrza w rozstrzyganej sprawie. Niewątpliwie, jak wynika z powołanego art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność ma miejsce jedynie wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zasadnie bowiem stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia z dnia 29 czerwca 2017 r., że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zakres żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 8 maja 2014 r., dotyczącego zbadania nieprawidłowości związanych z budową drogi sąsiadującej z działką nr [...], wynikających – jego zdaniem – z nieuprawnionego zajęcia części omawianej działki pod drogę, nie miał zastosowania art. 37 k.p.a. Sprawa ta nie mogła być bowiem rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Sąd podziela zarazem wyrażone w tym postanowieniu stanowisko Kolegium, że ewentualny spór co do przebiegu granic pomiędzy działkami, stanowiącymi współwłasność skarżącego i jego żony a wskazaną wyżej działką Gminy, mógłby zostać rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oczywiste jest jednak, że wspomniane pismo skarżącego nie zawierało wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Skarżący żądał bowiem, jak wskazano wyżej, wyjaśnienia przez Burmistrza wątpliwości dotyczących budowy drogi gminnej sąsiadującej z jego działką nr [...], polegających na nieuprawnionym zajęciu części tejże działki pod drogę, a nie domagał się rozgraniczenia tych nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.