II SAB/Lu 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] w L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 5 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu [...] w L. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] czerwca 2016 r. (data nadania – k. 6) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia złożonym w dniu [...] maja 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie [...] wyjaśniło, że w przedmiotowym wniosku zwróciło się do Rektora [...] o udzielenie informacji "czy Uczelnia zawarła w dniu 10 marca umowę na sporządzenie przez pracownika naukowego [...] opinii prawnej dotyczącej dopuszczalnego zakresu działalności gospodarczej prowadzonej przez spółki gminne". Ponadto Stowarzyszenie zwróciło się o udostepnienie skanu przedmiotowej umowy, jeżeli takowa została zawarta. Strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi Rektor [...] nie udostępnił informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku, ani też w ogóle nie odpowiedział na złożony wniosek. W ocenie [...], Rektor [...] jest – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia nie budzi także wątpliwości, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy ona działalności [...] jako podmiotu publicznego, a ponadto jest związana z wydatkowaniem środków publicznych. Stowarzyszenie [...] stwierdziło zatem, że Rektor [...] - wskutek zaistniałej bezczynności - dopuścił się naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez ograniczenie tego prawa wskutek nieudostępnienia informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku, - art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia [...] listopada 1950 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, natomiast prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez nieuprawnione ograniczenie przez podmiot zobowiązany tejże wolności (i wynikającego z niego prawa do informacji) na kanwie niniejszej sprawy, - art 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W oparciu o powyższe argumenty i zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności podmiotu zobowiązanego oraz zobowiązanie Rektora [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] w L. uznał ją w całości za zasadną. Organ podniósł, iż nie podważa zasadności istnienia obowiązku wynikającego z art. 61 Konstytucji RP, jednak z przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego wynika, że umowa wskazana we wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] maja 2016 r. nie została przez [...] w L. zawarta. Rektor wyjaśnił jednocześnie, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek nie została udzielona w ustawowym terminie ze względu na oprogramowanie odpowiadające za bezpieczeństwo sieci wewnętrznej Uniwersytetu. Program wiadomość mailową Stowarzyszenia uznał bowiem za zagrożenie dla sieci, w związku z czym wiadomość ta została automatycznie przekserowana do folderu "Spam", a następnie, w wyniku okresowego sprawozdania z obiegu wiadomości w sieci wewnętrznej, została usunięta. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] podtrzymało zarzut, iż Rektor [...] dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Strona skarżąca uznała, że tłumaczenie organu wskazujące na nieprawidłowe działanie oprogramowania [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Stowarzyszenia to po stronie organu istnieje obowiązek dbania o informatyczne narzędzia, w związku z czym błędów tych narzędzi nie można przerzucać na korzystającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Rektorowi Uniwersytetu [...] bezczynności skarżące Stowarzyszenie uczyniło załatwienie jego wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zarzut ten ma uzasadnione podstawy, albowiem Rektor [...] istotnie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Podkreślić należy, że bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), może być skutecznie zarzucona wyłącznie podmiotowi, na którym – zgodnie z art. 4 powołanej ustawy - ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, i tylko wówczas, gdy informacja objęta skierowanym do takiego podmiotu wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że państwowe szkoły wyższe, a ściślej ich organy, wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym, a przez to należą do podmiotów objętych dyspozycją powyższego unormowania. Przywołać w tym względzie wypada chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 391/11 – dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Osoby prawne, w tym również uczelnie publiczne, nie mogą natomiast wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób, niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ uczelni lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu zakresie. Oznacza to, że rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ww. ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ocena ta jest tym bardziej oczywista, jeśli wziąć pod uwagę, że uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich, którzy również pełnią funkcję publiczną. Powyższym pogląd - jak wynika pośrednio z treści odpowiedzi na skargę – jest akceptowany przez Rektora [...] w L., który w żaden sposób nie kwestionuje ciążących na nim obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji będącej przedmiotem żądania Stowarzyszenia [...] wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Informacja na temat zawarcia przez [...] umowy o sporządzenie przez pracownika naukowego określonej opinii prawnej, stanowi bowiem informację o działalności Uniwersytetu, a jako, że Uczelnia ta należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., przedmiotowa informacja podpada pod kategorię informacji publicznych określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. znajdował zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś, co do zasady, wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co może być uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Rektor [...] dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek strony skarżącej – co pozostaje poza sporem – nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia otrzymania wniosku przez organ. Organ pozostawał przy tym bezczynny także w chwili wniesienia przez Stowarzyszenie skargi do Sądu. Dopiero w odpowiedzi na skargę Rektor [...] poinformował, że umowa wskazana we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. nie została zawarta przez [...] w L. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić przy tym wypada, że Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, iż naruszenia prawa w powyższym zakresie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać wadliwe działanie systemu komputerowego, jakim dysponuje [...], skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek strony skarżącej jako "spam", a następnie jej usunięciem. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 – dostępne w CBOSA). W związku z powyższym tłumaczenie Rektora [...] może mieć znaczenie jedynie w kontekście oceny charakteru zaistniałej bezczynności. W konsekwencji orzekając w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął jednak pod uwagę nie tylko okoliczność, iż powodem nieudzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej w terminie były problemy natury technicznej, ale również fakt, iż organ po uzyskaniu z treści skargi informacji o złożonym wniosku oraz jego treści, niezwłocznie podjął działanie skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności. Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Rektor [...] nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.