II SAB/Lu 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. [...] z siedzibą w L. (dalej jako: Fundacja) wniosła skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii (dalej także jako: Rektor, organ) w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 6 marca 2025 r. Wnioskiem z 6 marca 2025 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do Rektora o dostęp do informacji publicznej poprzez: 1. "wskazanie z imienia, nazwiska i zajmowanego stanowiska osób pełniących funkcje publiczne; 2. wskazania dla każdej z tych osób kwoty wynagrodzenia brutto za miesiąc poprzedzający miesiąc udzielenia odpowiedzi na wniosek; 3. jeśli ww. osoby otrzymują wynagrodzenie z różnych tytułów/stanowisk/zajęć, proszę o wskazanie wynagrodzenia brutto dla każdego z nich." W odpowiedzi na powyższe, Rektor 19 marca 2025 r. wskazał wynagrodzenie "Rektora – ks. prof. dr. hab. M. K." za miesiąc poprzedzający udzielenie informacji tj. luty 2025 r. – 26 681 zł brutto. Rektor 20 marca 2025 r., powołując się na treść art. 140 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wskazał, że jawne jest wynagrodzenie rektora i głównego księgowego. Z tych dwóch osób tylko rektor pełni funkcję publiczną. Kolejno 27 marca 2025 r. "w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek", Rektor wskazał, że każdy z prorektorów KUL otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w tej samej wysokości tj. 20 000 zł brutto. Ponadto Rektor pismem z 13 sierpnia 2025 r. udostępnił skarżącej Fundacji "tabelę z wykazem wynagrodzeń dziekanów, prodziekanów, członków Senatu KUL", odesłał do BIP w zakresie regulaminu wynagradzania. W skardze do sądu Fundacja zarzuciła Rektorowi bezczynność w zakresie rozpoznania jej wniosku z 6 marca 2025 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Fundacja wniosła o zobowiązanie Rektora do rozpatrzenia wniosku z 6 marca 2025 r. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Fundacji. W skardze wskazano, że organ 19 marca 2025 r. udostępnił informację w zakresie wynagrodzenia rektora KUL. Natomiast 27 marca 2025 r. Rektor uzupełnił w części udostępnioną wcześniej informację, wskazując wynagrodzenie prorektorów uczelni. Fundacja podniosła, że "wciąż nie zostały ujawnione wynagrodzenia wszystkich osób pełniących funkcje publiczne, którzy również powinni być uwzględnieni w odpowiedzi na wniosek". Fundacja wskazała, że w jej ocenie Rektor "powinien dokonać analizy, które osoby zatrudnione na KUL pełnią funkcje publiczne, a następnie przesłać stosowny wykaz. Z pewnością do takich osób należą osoby wchodzące w skład organów uczelni, w tym senatu, kolegium elektorów, rad dyscyplin, kolegiów dziekańskich, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów instytutów, kierownicy katedr i zakładów, pełnomocnicy rektora, pełnomocnicy dziekanów itp." Wskazała ponadto, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcję publiczną. W odpowiedzi na skargę, Rektor wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., że skarżący sformułował wniosek w sposób niejasny, ponieważ nie wskazał stanowisk, co do których żąda udostępnienia informacji. Rektor zauważył, że nawet w skardze Fundacja nie wskazuje, jakie osoby i stanowiska obejmował jej wniosek. Organ stwierdził, że udostępnił informację w zakresie wynagrodzenia Rektora i kwestora, a także w zakresie prorektorów i wszystkich członków senatu, dziekanów, prodziekanów oraz dyrektorów instytutów. Wskazał w związku z tym na przekazane Fundacji zestawienie z 13 sierpnia 2025 r. - dotyczące wynagrodzeń. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: ustawa o dostępie do informacji publicznej lub u.d.i.p.), bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podejmie - w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji - żadnej z określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ jest zobowiązany podjąć te czynności, gdy stwierdzi, że wniosek dotyczy informacji publicznej oraz że nie zachodzi przypadek uregulowany w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a także, gdy obowiązuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji może mieć miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jednakże nie może być ona udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. Wniosek skarżącej Fundacji dotyczył udostępnienia danych w zakresie imienia, nazwiska i zajmowanego stanowiska przez osoby pełniące funkcje publiczne w Katolickim Uniwersytecie L. J. P. II (dale jako KUL); wskazania dla każdej z tych osób kwoty wynagrodzenia brutto za miesiąc poprzedzający miesiąc odpowiedzi na wniosek; wskazania wysokości wynagrodzenia "z różnych tytułów/stanowisk/zajęć". W sprawie nie budziło wątpliwości, że Rektor KUL jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że istotne jest ustalenie, czy żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. Normatywnym źródłem prawa dostępu do informacji publicznej jest przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tymi regulacjami, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (w rozumieniu ustawy) i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. O otwartym katalogu danych będących informacją publiczną stanowi art. 6 u.d.i.p. Informacja podlegająca udostępnieniu w omawianym trybie musi dotyczyć spraw publicznych – odnosić się do organu władzy publicznej i do realizowanych przez ten organ zadań publicznych. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że wniosek Fundacji ma wprost związek z zasadą jawności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Niewątpliwie sposób wydatkowanie środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy działalności takiego podmiotu w zakresie gospodarowania środkami finansowymi pochodzącymi w całości lub w części z budżetu Państwa. Sposób wykorzystania środków z budżetu Państwa, w tym przeznaczonych na wynagrodzenie, nagrody, premie, itd., osób zatrudnionych w podmiocie dysponującym tymi środkami, stanowi informację publiczną. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie skarżąca Fundacja nie ograniczyła się w swoim wniosku do żądania udostępnienia informacji o wysokości środków przekazywanych na wynagrodzenia pracowników, w powiązaniu - w ogólności - z stanowiskami i funkcjami pracowników KUL, co jest informacją o sposobie wykorzystania środków budżetowych, lecz zażądała ujawnienia wynagrodzeń osób oznaczonych z imienia i nazwiska. Jest to okoliczność istotna dla oceny charakteru żądanej informacji. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, który sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości, że informacja o wynagrodzeniu pracownika sfery publicznej zrelatywizowane do konkretnych, a więc wskazanych z imienia i nazwiska osób, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie podlega zatem udostępnieniu na wniosek złożony w tym trybie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17). Trafnie podnosi się w cyt. wyrokach, że wniosek dotyczący wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie — oznaczonej z imienia i nazwiska — dotyka w sposób bezpośredni indywidualnej sfery konkretnej osoby, a więc nie zmierza do wskazania wysokości środków z majątku publicznego, wydatkowanego w związku z wykonywaniem określonej funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Nie dotyczy zatem jawności wydatkowa środków publicznych na m. in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich, lecz zmierza do uzyskania informacji o kwotach wypłacanych konkretnym osobom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 maja 2021 r., sygn. III OSK 669/21, z 14 stycznia 2025 r., III OSK 1745/24). Co w tym kontekście istotne, prawidłowo ustalona treść zwrotu niedookreślonego "informacja publiczna" nie daje podstaw do uznania, że w pojęciu tym mieszczą się dane stricte prywatne, dotyczące konkretnego pracownika, jako wykraczające poza granice informacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. tj. informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych w ogólności na działalność i funkcjonowanie organu. Wyrażony wyżej pogląd znajduje również potwierdzenie w jednolitym już stanowisku sądów administracyjnych, w którym trafnie wskazuje się, że dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1745/24 i cyt. tam orzecznictwo). Reasumując powyższe, należy wskazać, że wniosek skarżącej zmierzał do uzyskania informacji o tym, jakie kwoty wynagrodzenia wypłacano konkretnym osobom - określonym z imienia i nazwiska. Nie było więc jego celem uzyskanie informacji o wydatkowaniu środków publicznych w zakresie wysokości wynagrodzeń w grupie nauczycieli akademickich lub pracowników niebędących nauczycielami akademickimi KUL - w ogólności, lecz o kwotach wynagrodzeń wypłacanych konkretnym osobom. Taka informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Ubocznie należy zauważyć, że stanowisko organu dotyczące zastosowania w sprawie art. 140 ust. 5 ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2024 r., poz. 1571; dalej jako: p.s.w.n.) nie zasługuje na aprobatę. Przepis ten stanowi, że wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne. Nie wpływa on jednak na interpretację pojęcia informacji publicznej, gdyż Prawo o szkolnictwie wyższym nie reguluje zagadnień z zakresu prawa do informacji publicznej. Przepis art. 140 ust. 5 p.s.w.n. nie ma więc znaczenia dla oceny, czy wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach szkolnictwa wyższego i nauki stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21). Odnosząc się do zarzutu że "wciąż nie zostały ujawnione wynagrodzenia wszystkich osób pełniących funkcje publiczne, którzy również powinni być uwzględnieni w odpowiedzi na wniosek" oraz Rektor "powinien dokonać analizy, które osoby zatrudnione na KUL pełnią funkcje publiczne, a następnie przesłać stosowny wykaz", zauważyć, po pierwsze, należy, że nie jest on zasadny w kontekście wyżej wskazanej argumentacji co do bezpodstawności żądania ujawnienia wynagrodzeń wypłacanych konkretnym pracownikom KUL. Po drugie, istotne jest w tym zakresie jest również to, że w spornym wniosku Fundacja posłużyła się pojęciem osoby "pełniącej funkcję publiczną". Jest oczywiste, że nie istnieje normatywna definicja pełniących funkcje publiczne osób zatrudnionych w uczelni wyższej. Ustalenie zakresu pojęciowego tego określenia jest więc kwestią rozstrzyganą w konkretnym stanie faktycznym, a przy tym jej ocena jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem pewnych kontrowersji. Niezależnie od tego jednak, nie jest rolą organu (ani sądu) dokonywanie oceny, które z wszystkich osób zatrudnionych w KUL są – zdaniem Fundacji – pełniącymi funkcję publiczną, a więc kogo w istocie dotyczył wniosek Fundacji. Nie budzi wątpliwości na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że to wnioskodawca jest zobowiązany tak skonstruować wniosek, aby podmiot zobowiązany był w stanie ustalić zakres zawartego w nim żądania, bez konieczności domniemywania jakie były intencje wnioskodawcy. Skarżąca Fundacja nie wywiązała się z tego obowiązku i w istocie przerzuciła na organ obowiązek określenia podmiotowego - co do grupy osób pełniących funkcję publiczną - zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że kwalifikacja żądanej informacji musi zostać oparta na wniosku. Skarżąca nie tylko domagała się w swoim wniosku udostępnienia niedookreślonej informacji, ale w istocie oczekiwała uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ, kto pełni funkcję publiczną w KUL. Rektor dokonał zatem interpretacji zakresu żądania kierując się oceną własną, opartą na własnej również interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, i nie ma podstaw do zarzucenia organowi dowolności w tym zakresie. W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że organ udzielił odpowiedzi adekwatnie do ustalonego zakresu żądania Fundacji - na podstawie treści wniosku. Podzielić także należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w skardze na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, strona skarżąca powinna wprost wskazać, których spośród żądanych informacji organ jej nie udzielił. Nie jest w tym zakresie wystarczające ogólne stwierdzenie, że organ udzielił niepełnej czy niewyczerpującej odpowiedzi na pytanie (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2025 r., sygn. II SAB/Lu 44/25 i cyt. tam orzecznictwo). Fundacja na żadnym etapie postępowania nie wskazała jasno i wprost, jakich konkretnych informacji jej nie udostępniono. Co więcej, skarżąca w skardze wskazała, że – jej zdaniem – to organ powinien dokonać wykładni, kto pełni funkcję publiczną – i w stosunku do tych podmiotów udostępnić żądaną informację. Stanowisko to jest błędne, co wykazano powyżej. Reasumując należy podkreślić, że jakkolwiek sąd nie podziela w pełni argumentacji przedstawionej przez Rektora w toku postępowania, to pozostaje ta ocena bez wpływu na prawidłowość załatwienia wniosku Fundacji. Zaaprobować bowiem należy sposób załatwienia sprawy – poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej. Sama czynność organu odpowiada prawu, mimo tego że uzasadnienie dla zastosowania sposobu załatwienia wniosku nie było w pełni prawidłowe, albowiem organ nie wskazał wprost, że żądane dane, skonkretyzowane co do osób, nie stanowią informacji publicznej. Jednak wniosek co do zasady został prawidłowo załatwiony i z tego względu nie można organowi zarzucić bezczynności. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.