II SAB/Lu 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Pismem z dnia 28 maja 2018 r. T. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozpatrzenia wniosku z 23 stycznia 2018 r. (zatytułowanego jako "skarga") o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ww. Kolegium z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych. W treści skargi T. W. zarzuciła organowi (cyt.) "brak postanowień wg art. 149 k.p.a." Zaznaczyła, że (cyt.) "wezwanie do usunięcia bezprawia (...) złożono 9.04.2018 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Kolegium wyjaśniło, że po otrzymaniu pisma T. W. z 23 stycznia 2018 r. zawierającego żądanie wznowienie postępowania, pismem z 19 lutego 2018 r. wezwało skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie podstawy wznowienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to doręczono skarżącej w dniu 22 lutego 2018 r. Skarżąca w zakreślonym terminie nie odpowiedziała na pismo, w związku z czym Kolegium pozostawiło wniosek jej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o czym poinformowało następnie skarżącą w piśmie z 22 marca 2018 r. Powołując się na przytoczony wyżej stan faktyczny Kolegium uznało skargę za nieuzasadnioną. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przewlekłość postepowania ma z kolei miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie ma podstaw do zarzucenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku T. W. z 23 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Wniosek skarżącej został załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało przytoczony przepis. Wniosek skarżącej z dnia 23 stycznia 2018 r. nie został bowiem sformułowany jasno i nie wynikało z niego, na jakiej podstawie skarżąca domaga się wznowienia postepowania we wskazanych w tym wniosku sprawach. Tymczasem przepis art. 145 k.p.a. przewiduje kilka przesłanek wznowienia, a organ nie może się dowolnie przyjmować którejkolwiek z nich, gdyż postępowanie wznowieniowe toczy się wyłącznie na wniosek zainteresowanej strony. Strona powinna zatem jednoznacznie wskazać, na którą z tych przesłanek się powołuje. Wskazanie podstawy wznowienia jest więc warunkiem formalnym, bez którego nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania przez organ i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Takiej podstawy skarżąca we wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r. nie podała. Nie uzupełniła też tego braku w zakreślonym terminie, pomimo skutecznego doręczenia jej przez Kolegium z dniu 22 lutego 2018 r. wezwania w tym przedmiocie. W tych okolicznościach pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania było w pełni uzasadnione i nie naruszało dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. Należy bowiem jednocześnie zauważyć, - co Sądowi jest wiadome z urzędu - że skarżąca inicjuje bardzo wiele postępowań przed organami administracji publicznej i Sądem, wnosząc liczne pisma procesowe. Formułując żądania i tezy skarżąca często posługuje się równoważnikami zdań, które wymagają doprecyzowania, gdyż żądania te wielokrotnie dotyczą tych samych spraw administracyjnych (objętych jednym numerem) i są podobnie formułowane oraz zawierają podobne zarzuty, sprowadzające się do stronniczości organu i działania na niekorzyść skarżącej. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza słuszność działań organu mających na celu doprecyzowanie żądań skarżącej i jednoznaczne ustalenie zakresu jej żądań w poszczególnych pismach. Czynności procesowe podejmowane w tym celu przez organ – zdaniem Sądu – są czynnościami w interesie skarżącej. Taka sytuacja miała także miejsce w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że wniosek z dnia 23 stycznia 2018 r. dotyczył wznowienia kilkunastu różnych postępowań, a więc konieczne było doprecyzowanie podstaw wznowienia w każdej z tych spraw osobno. Nie można zatem organowi zarzucić w niniejszej sprawie bezczynności. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie tego wniosku. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, do uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle, nie wystarczy stwierdzenie, że organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, wynikającym co do zasady z art. 35 k.p.a., lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy i gdy organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Przede wszystkim wskazać należy, że rozpoznanie wniosku skarżącej z 23 stycznia 2018 r. było możliwe dopiero po nadesłaniu przez organ pierwszej instancji akt sprawy, o co Kolegium zwróciło się do tego organu niezwłocznie po wpływie wniosku, tj. 2 lutego 2018 r. Akta te Kolegium otrzymało w dniu 12 lutego 2018 r., zaś w dniu 16 lutego 2018 r. został wyznaczony skład Kolegium do rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r., a więc w terminie wskazanym w art. 35 § 2 k.p.a., skarżąca została natomiast wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania podstawy prawnej żądania, co – jak już wyżej wskazano – wobec niewskazania tej podstawy w treści wniosku było uzasadnione. W orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, a w sprawach skomplikowanych, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 stycznia 2017r., II SAB/Ke 57/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że skarżąca nie formułuje jednoznacznie swoich żądań, a jednocześnie składa bardzo dużo pism procesowych w inicjowanych przez siebie licznych postępowaniach, toczących się nie tylko w trybach zwyczajnych, ale także nadzwyczajnych (o wznowienie postepowania, stwierdzenie nieważności decyzji itd.), prawidłowe załatwienie jej żądań, zgodnie z jej wolą, wymaga od organów administracji publicznej szczególnej staranności, która wiążę się z dodatkowymi czynnościami procesowymi zmierzającymi do jednoznacznego określenia woli skarżącej. W związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmowało w sprawie wniosku skarżącej z 23 stycznia 2018 r. wszystkie konieczne do należytego załatwienia sprawy czynności procesowe, a odstępy czasowe między tymi czynnościami były niewielkie i jednocześnie nie można zarzucić organowi bezpodstawnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., brak jest podstaw do przyjęcia, że Kolegium prowadziło sprawę przewlekle, ani tym bardziej, że pozostaje w sprawie bezczynne. Z tych względów należy stwierdzić, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.