II SAB/Lu 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor WSA Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] października 2021 r. Fundacja W. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi Fundacja zwróciła się o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. wystosowała do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia publicznego pn. "Zaprojektowanie i Budowa Systemu Zarządzania Ruchem w L.", udzielonego w 2014 r., w zakresie: "1) pomiarów i raportów dot. oceny jakości sterowania systemu zarządzania ruchem (wymienionych w pkt 3.4.2.9. Programu Funkcjonalno-Użytkowego), 2) dokumentacji powykonawczej (pkt 3.11.3.3.PFU), 3) w związku z chęcią pozyskania takich danych: informacji, w jakim zakresie i w jakiej formie mogą być generowane dane dotyczące natężenia ruchu drogowego, średniej prędkości odcinkowej, statystyki rodzajowe ruchu drogowego (rodzajowa struktura ruchu, kierunkowy rozkład ruchu)". Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nadanym w dniu [...] sierpnia 2021 r., Fundacja została poinformowana przez organ, że z uwagi na konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji wniosek zostanie zrealizowany do dnia [...] października 2021 r. Następnie w dniu [...] października 2021 r. organ przesłał stronie skarżącej wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku w związku z zamiarem wydania decyzji odmownej. W dniu [...] października 2021 r. brak został uzupełniony. W ocenie skarżącej Fundacji wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy było bezprawne. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej powinno być prowadzone bez zbędnej zwłoki. Organ winien rozpatrzyć wniosek maksymalnie w terminie 14 dni. Art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") umożliwia bowiem wydłużenie terminu na rozpatrzenie wniosku wyłącznie w sytuacji braku możliwości udostępnienia informacji publicznej. Organ nie może natomiast przedłużać terminu wydania decyzji. W ocenie skarżącej, za stwierdzeniem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, przemawia fakt działania przez organ bez podstawy prawnej. Nałożenie grzywny jest zaś zasadne przede wszystkim w celach prewencyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. W tym zakresie wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. strona skarżąca, przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci opisanej wyżej dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego pn. "Zaprojektowanie i Budowa Systemu Zarządzania Ruchem w L.", udzielonego w 2014 r. Fundacja wniosła o przesłanie przedmiotowej dokumentacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji - powyższy wniosek zostanie zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. do dnia [...] października 2021 r. Następnie - mając na względzie, że z infrastruktury kierowania ruchem w L. korzystają służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo Państwa takie jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Centralne Biuro Śledcze Policji oraz lokalne jednostki policji na szczeblu miejskim i wojewódzkim oraz Straż Miejska Miasta L. - organ pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. o zajęcie stanowiska w kwestii udostępnienia przedmiotowej dokumentacji. Odpowiedź Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. wpłynęła do organu w dniu [...] września 2021 r. Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował Fundację, że po przeanalizowaniu żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., a w szczególności po analizie żądanej dokumentacji opracowanej w ramach wskazanego zamówienia publicznego z 2014 r., a także po zapoznaniu się ze stanowiskiem Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L., doszedł do przekonania, że objęta żądaniem dokumentacja powykonawcza (pkt 3.11.3.3 PFU) zawiera dane, do których dostęp na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, zmierzając do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p., organ wezwał skarżącą Fundację, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1-3a k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. poprzez złożenie przedmiotowego wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, a także poprzez wskazanie adresu wnioskodawcy – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] października 2021 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne wniosku. W tym stanie rzeczy organ w dniu [...] października 2021 r., a więc przed upływem wydłużonego terminu na realizację wniosku, przekazał skarżącej Fundacji część żądanej dokumentacji, mająca charakter informacji publicznej. Jednocześnie w tym samym dniu Prezydent Miasta wydał decyzję, którą - powołując się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., tj. dokumentacji powykonawczej systemu, opracowanej w ramach wskazanego zamówienia publicznego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że są one niezasadne. Podniósł, że dokumentacja opracowana w ramach zamówienia publicznego pn. "Zaprojektowanie i Budowa Systemu Zarządzania Ruchem w L.", jest niezwykle obszerna. Składają się bowiem na nią dokumenty liczące ok. 9.000 stron. W celu realizacji wniosku organ zobligowany był natomiast do analizy tych dokumentów pod kątem ustalenia, czy wszystkie zawarte w nich informacje stanowią informację publiczną. Organ dokonał również analizy dokumentacji pod kątem istnienia ewentualnych przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej. Powyższą kwestię organ skonsultował także z Delegaturą Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L., jako służbą odpowiedzialną za bezpieczeństwo Państwa, która korzysta z infrastruktury kierowania ruchem w L.. Dopiero w następstwie analizy całości dokumentacji możliwe stało się ustalenie, które konkretnie dokumenty zawierają informacje niejawne, które czynią konicznym wydanie decyzji o odmowie informacji publicznej. Zdaniem Prezydenta Miasta, konieczność analizy obszernej dokumentacji uzasadniała przedłużenie przez organ terminu na realizację wniosku strony skarżącej, albowiem jego realizacja w terminie 14-dniowym z oczywistym względów nie była możliwa. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby wydłużenie tego terminu było bezprawne. Organ nie podzielił także stanowiska, jakoby art. 13 ust. 2 u.d.i.p. mógł być stosowany jedynie do przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej, a nie może być traktowany jako podstawa do przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej Fundacji, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Ocena tej kwestii w pierwszej kolejności wymaga odtworzenia znaczenia pojęcia przewlekłości postępowania, które - tak jak i pojęcie bezczynności - zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zdefiniowana bowiem została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy (pkt 1). Z kolei przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienie wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały, co powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Przewlekłość postępowania występuje w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44 i s. 383; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Tego rodzaju okoliczności nie sposób doszukać się w postępowaniu przeprowadzonym przez Prezydenta Miasta na skutek wniosku Fundacji W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, że ocena, czy postępowanie to było prowadzone przewlekle, w istocie sprowadza się do weryfikacji zasadności przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy i tym samym niezałatwienia jej w terminie 14 dni, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oceniając sprawę pod tym kątem już na wstępie stwierdzić należy, że wbrew przekonaniu skarżącej Fundacji, przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy (niezależnie od oceny, czy było ono uzasadnione) nie było pozbawione podstawy prawnej. Podstawę dla takiej czynności stanowi bowiem przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (tj. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle tego przepisu, wydłużenie określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czternastodniowego terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest z góry pozbawione podstaw, albowiem może mieć miejsce w razie braku możliwości zachowania tego terminu. Powołany przepis nie wyjaśnia jednak, jakie okoliczności mogą uzasadniać przedłużenie terminu na jego podstawie. Nie budzi jednak wątpliwości, że w grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd.III, Opublikowano WK 2016). Nie można zatem wykluczyć, że powodem uzasadniającym wydłużenie terminu załatwienia wniosku, w okolicznościach konkretnej sprawy może okazać się jej skomplikowany charakter, wynikający chociażby z obszernego i złożonego zakresu żądania, przekładającego się na konieczność przeprowadzenia czasochłonnej analizy prawnej treści wnioskowanych informacji. Potwierdza to stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie, wedle którego nie wszystkie sprawy o udostępnienie informacji publicznej są na tyle proste, by mogły być rozstrzygnięte nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 109; postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2013 r. I OSK 210/13, LEX nr 1323365). W ocenie Sądu, tego rodzaju okoliczności usprawiedliwiające niezachowanie przez organ czternastodniowego terminu na rozstrzygnięcie wniosku i uzasadniające jego przedłużenie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wystąpiły w niniejszej sprawie. Oceniając przebieg przedmiotowego postępowania pod kątem zarzucanej mu przewlekłości w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że samo zawiadomienie skarżącej Fundacji w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nastąpiło (zgodnie z wymogiem zawartym w tym przepisie) w terminie 14 dni od złożenia wniosku, tj. w dniu [...] sierpnia 2021 r. Z kolei rozstrzygnięcie wniosku w całości nastąpiło z zachowaniem wyznaczonego w tym trybie terminu, tj. w dniu [...] października 2021 r. Za okoliczność uzasadniającą zastosowanie powyższej regulacji w pierwszej kolejności należy natomiast uznać obszerny i złożony zakres dokumentacji objętej zgłoszonym żądaniem. Przypomnieć należy, że przedmiotowy wniosek dotyczył udostępnienia dokumentacji opracowanej w ramach zamówienia publicznego z 2017 r. pn. "Zaprojektowanie i Budowa Systemu Zarządzania Ruchem w L.". Brak jest podstaw by kwestionować wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że przedmiotowa dokumentacja składa się łącznie z ponad 9.000 stron dokumentów. Nie sposób też nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej, konieczne było poddanie całości przedmiotowej dokumentacji wnikliwiej analizie i ocenie prawnej pod kątem ustalenia, które spośród informacji zawartych w tych dokumentach podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a względem których zachodzi ewentualnie podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niezwykle obszerny zakres żądanych materiałów w tym wypadku przesądzał więc o braku realnej możliwości załatwienia wniosku w czternastodniowym terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zasadne było przedłużenie przez organ terminu załatwienia wniosku aż do 2 miesięcy od jego złożenia, a więc w maksymalnym zakresie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwiło to bowiem organowi zasięgnięcie, w ramach przeprowadzanej analizy prawnej żądanych materiałów, opinii Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. odnośnie znaczenia żądanych informacji z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ewentualnego przypisania im charakteru informacji niejawnych. Czynności tej nie sposób natomiast uznać za zbędną w niniejszej sprawie, mając na względzie chociażby oczywisty związek pomiędzy dokumentacją dotyczącą Systemu Zarządzania Ruchem w L. a infrastruktura krytyczną o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa Państwa i obywateli, oraz fakt, że to właśnie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest – z mocy art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 27 ze zm.) – jednostką właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy do [...] października 2021 r. umożliwiło ponadto organowi wezwanie skarżącej Fundacji do uzupełniania braków formalnych wniosku poprzez opatrzenie go stosownym podpisem oraz wskazanie adresu wnioskodawcy. Czynności tej również natomiast nie można uznać za zbędną, skoro organ, po dokonaniu analizy żądanych informacji, co do części z nich zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie również na etapie poprzedzającym wydanie takiej decyzji, co oznacza, że jej wydanie winno zostać poprzedzone dostosowaniem wniosku do wymagań formalnych przewidzianych w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, LEX nr 2463070). Art. 63 § 2-3a k.p.a., określając wymagania formalne wniosku, bezwzględnie natomiast zalicza do nich obowiązek wskazania adresu osoby, od której wniosek pochodzi, a także obowiązek podpisania wniosku: własnoręcznie – jeżeli został wniesiony pisemnie lub ustnie do protokołu lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym – jeżeli został wniesiony w formie dokumentu elektronicznego. Przeprowadzenie przez organ procedury naprawczej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. było zatem konieczne wobec zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia części żądanej informacji publicznej i również nie może świadczyć o przewlekłości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Ubocznie zaznaczyć wypada, że w ramach niniejszego postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta, Sąd nie jest uprawniony o weryfikacji prawidłowości podjętej przez organ w dniu [...] października 2021 r. decyzji. Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a jedynie, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, uprawniony jest do oceny, czy organ w toku postępowania dopuścił się przewlekłości (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09 - dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 585). Końcowo należy podkreślić, że wbrew stanowisku strony skarżącej okoliczność, iż wskutek rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ nie udostępnił Fundacji całości żądanej w nim dokumentacji, lecz odmówił udostepnienia jej części, również nie świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu w toku postępowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skład orzekający w niniejszej sprawi podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1690/15 (Lex nr 2429603), zgodnie z którym przedłużenie terminu na podstawie powyższego przepisu może nastąpić nie tylko wówczas, gdy organ zamierza żądana informację udostępnić, lecz również, gdy planuje odmówić udostępnienia informacji. Wobec bezzasadności podniesionego w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta, uwzględnieniu w konsekwencji nie podlega również wniosek strony skarżącej o stwierdzenie, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie rażącego naruszenie prawa, jak i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.