II SAB/Lu 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nie rozpoznania wniosku z dnia [...] r. w sprawie usług opiekuńczych I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w sprawie usług opiekuńczych – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpoznania wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z. W. w dniu 28 grudnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 25 listopada 2011 r. zawierającego żądanie udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych oraz świadczenia na zakup opału. W odpowiedzi na skargę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej , działający z upoważnienia Wójta Gminy , wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ ten podniósł, iż w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pracownicy socjalni w dniu 12 grudnia 2011 r. udali się do skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, do którego z uwagi na nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania nie doszło. W dniu 5 stycznia 2012 r. pracownicy socjalni podjęli kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, która również nie doszła do skutku. Skarżący wyrzucił bowiem pracowników z domu nie podając informacji o swojej sytuacji życiowej. W tych okolicznościach organ pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni odcinka renty za miesiące październik i listopad 2011 r., aktualnego zaświadczenia lekarskiego i dowodów zapłaty świadczących o wydatkach z renty. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 stycznia 2012 r. Przywołane okoliczności zdaniem organu świadczą, iż nie pozostaje on w bezczynności odnośnie przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej zawiadomił Sąd, iż w dniu 20 lutego 2012 r. rozpatrzył wniosek skarżącego w części dotyczącej przyznania świadczenia na zakup opału. Natomiast w części dotyczącej usług opiekuńczych nie została dotychczas wydana decyzja, bowiem w tym przedmiocie toczy się jeszcze postępowanie, które nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. (II SAB/Lu 12/12) umorzył postępowanie w sprawie skargi Z. W. na bezczynność organu w części dotyczącej przyznania skarżącemu świadczenia na zakup opału. Powyższe oznacza, że przedmiotem kontroli, a co za tym idzie rozstrzygnięcia Sądu objęta została wyłącznie skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 listopada 2011 r. w zakresie usług opiekuńczych. Kompetencja Sądu do przeprowadzenia takiej kontroli wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji. Działając w oparciu o wskazane kompetencje Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność organu w części dotyczącej usług opiekuńczych jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno natomiast nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym co należy podkreślić "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracji stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Tak więc jedynie wydanie przez organ decyzji administracyjnej jest właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 25 listopada 2011 r., którym zwrócił się o przyznanie mu usług opiekuńczych (pkt I. wniosku - k. 1 akt adm.). W związku z tym bezspornym jest, że wniosek ten został złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - zwanej dalej u.p.s. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej (w tym również usług opiekuńczych). Mianowicie zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Bacząc na treść przywołanego przepisu nie może budzić wątpliwości, iż przepis ten poprzez określenie przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy nakłada na organ dokonanie ustaleń w zakresie ich istnienia. W ramach pomocy społecznej ustaleń tych dokonuje się poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (lub dokonanie jego aktualizacji) oraz zgromadzenie niezbędnych dokumentów. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi bowiem podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 ze zm.). Organ w dokonaniu niezbędnych ustaleń ograniczony jest jednak czasowo, co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w toku postępowania pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej dwukrotnie podjęli próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącym w dniach: 12 grudnia 2011 r. oraz 5 stycznia 2012 r. Mimo wizyt pracowników socjalnych na terenie posesji skarżącego, nie udało się dokonać aktualizacji wywiadu. W dacie pierwszej wizyty skarżącego w ogóle nie było w miejscu jego zamieszkania, natomiast podczas drugiej wizyty - jak wynika z twierdzeń pracowników Ośrodka - skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił jego przeprowadzenie. Skarżący nie udzielił żadnych informacji odnośnie swojej sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. W tej sytuacji organ wezwał skarżącego do złożenia: 1. odcinka renty za miesiąc październik i listopad 2011 r.; 2. aktualnego zaświadczenia lekarskiego z Poradni Zdrowia Psychicznego stwierdzającego systematyczne leczenie skarżącego i przyjmowanie przez niego leków z grupy psychotropowych, 2. dowodów zapłaty (imiennych faktur), które świadczyłyby o znacznych wydatkach skarżącego. - wskazując, iż nie wykonanie wezwania w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Wobec tak zajętego stanowiska organów podnieść głównie należy, iż ani z przywołanego art. 50 ustawy o pomocy społecznej, ani z jej pozostałych przepisów w tym przepisów regulujących postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, unormowanych w rozdziale 7 tejże ustawy, jak również przepisów k.p.a., nie wynika, by jednym z wymogów formalnych wniosku o przyznanie usług opiekuńczych było dołączenie do niego ww. dokumentów zażądanych od skarżącego, których nie złożenie uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy. W tym miejscu rację należy przyznać organowi mówiącemu, iż specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest bowiem możliwe jej wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu i podmiotu ubiegającego się o pomoc, który najlepiej może sprecyzować oraz wskazać swoje potrzeby. Jednakże brak tej aktywności lub wręcz bierna postawa strony nie uprawnia organu do pozostawienia wniosku bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając właśnie w zamyśle taki sposób działania wnioskodawców ustawodawca wprowadził regulację zawartą w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, określającą warunek współdziałania wnioskodawcy jako jedną z przesłanek udzielenia wsparcia. Jednocześnie zważyć należy, iż wymóg współdziałania strony z organem powinien dotyczyć tylko tych ustaleń, których nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zasada szczególnej aktywności strony nie zwalnia bowiem organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednoznacznie bowiem wynika, że organy administracyjne są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego prowadzonego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy bowiem, tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Innymi słowy to organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a dopiero gdy nie posiada w danym zakresie uprawnień lub możliwości powinien zwrócić się do strony o złożenie wyjaśnień lub określonych dokumentów. Zatem brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym nie zwalnia, co do zasady organu prowadzącego postępowanie od obowiązku dokonania wszechstronnych ustaleń oraz od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Podsumowując, w ocenie Sądu uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie złożenie przez skarżącego wymaganych dokumentów nie uprawniało organu do odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Działanie takie, jak wskazano wyżej mogłoby co najwyżej mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie winno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Natomiast w sytuacji bezczynności strona jest pozbawiona w oczywisty sposób możliwości obrony swoich praw i kontroli instancyjnej, a także sądowej zajętego przez organ administracji stanowiska. Jedynie wydanie merytorycznej decyzji o przyznaniu wnioskowanego świadczenia bądź decyzji odmownej w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, pozwoli na skontrolowanie zasadności stanowiska organu administracji co do określonych okoliczności przez organ odwoławczy oraz ewentualnie przez sąd administracyjny. Ubocznie w kontekście twierdzeń organu zawartych w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. podnieść należy, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Przenosząc wszystkie powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki, uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż Wójt Gminy mimo ustawowego obowiązku nie rozpatrzył, do czasu wydania niniejszego wyroku wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2011 r. w części dotyczącej usług opiekuńczych, co stanowi o jego bezczynności i co skutkować musiało wyznaczeniem organowi 30 dniowego terminu (od daty zwrotu akt organowi) do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku – nie przesądzając jednak sposobu jego załatwienia, albowiem leży to w kompetencji organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, jednocześnie nie znajdując podstaw do określenia, w trybie tego przepisu, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).