II SAB/Lu 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] w B. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] w B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV. oddala skargę w pozostałej części. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. A. K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w autobusach poprzez udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny wniesiono o wskazanie : a) nazwy i adresu podmiotu, b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, za wykonanie tej usługi itd.), zastrzeżono, że wnioskodawca nie wymaga podawania konkretnych kwot. Nadto wnioskodawca wniósł o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów (pkt 3 wniosku). Wnioskodawca wniósł także o udostępnienie żądanych danych pocztą tradycyjną na adres wskazany w piśmie. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. poinformowano wnioskodawcę, że informacje nie mogą być udostępnione ponieważ nie stanowią informacji publicznej. A. K. wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zażądał on uznania, że Spółka pozostaje w bezczynności oraz zobowiązania jej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wniósł także o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wyżej opisany wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wskazał, że P[...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym. Z tych względów w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępniania. Ponadto podniósł, że czasokres bezczynności organu pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Podkreślił, że stanu bezczynności nie usunęło skierowane do P[...] ponaglenie, zaś realizacja wniosku nie jest pracochłonna. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo [...] w B. potwierdziło, że skarżący pismem z dnia 19 marca 2018 r. ponaglił organ do udostępnienia wnioskowanej informacji. W ocenie organu skarga nie jest uzasadniona ponieważ żądane przez skarżącego dokumenty są dokumentami prywatnymi, zatem nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. O tym fakcie skarżący został poinformowany pisemnie, a więc organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 t.j.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot - mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018, poz. 1669) zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności dla oceny zasadności wniesionej skargi należało ustalić czy z punktu widzenia podmiotowego wskazana Spółka jest zobowiązana w świetle ustawy do udostępniania żądanych informacji oraz z punktu widzenia przedmiotowego, czy żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował już wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 oraz z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 (CBOSA) NSA stanął na stanowisku, że przewoźnik ([...]) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela poglądy wyrażone w obu kwestiach. Mając na uwadze poglądy zawarte w wyżej przytoczonych orzeczeniach NSA należy stwierdzić, że Przedsiębiorstwo [...] w B. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego. Przechodząc do kwestii przedmiotowej, tj. czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie NSA również wypowiedział się, co do zasady, pozytywnie odnośnie takiej kwalifikacji. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Stosownie do treści tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych a szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wyliczenie to ma charakter przykładowy - wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości, nie stanowi ono zatem podstawy do zawężającej interpretacji pojęcia informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w szczególności w zakresie w jakim podmioty te dysponują majątkiem publicznym. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2 lit. a, b, c, d, f), o majątku publicznym, w tym o majątku państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a). Wykonywanie tych zadań zostało połączone z jednoczesnym gospodarowaniem mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Zadania publiczne to z kolei zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą odpowiedzialność za ich zrealizowanie. Wniosek skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. dotyczył w szczególności udostępnienia informacji dotyczących organizacji kontroli biletów w autobusach. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji dotyczącej zatrudnienia kontrolerów w autobusach Przedsiębiorstwa (czy kontrolerzy są zatrudnieni w bezpośrednio w przedsiębiorstwie czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny i na jakich zasadach) oraz zasad wynagradzania za kontrolę. Zapytanie skarżącego obejmuje zatem zagadnienie z zakresu organizacji podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy i wydatkowania przez niego majątku (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f ). W konsekwencji należało uznać, że informacje, których w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej domagał się skarżący, są informacją publiczną. Oznacza to, że Przedsiębiorstwo [...] w B. spółka z o.o. , nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 14 i 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy pozostawało w rozpatrywanej sprawie w bezczynności. Wnioskodawca nie mógł zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, Spółka była zatem zobowiązana w terminie określonym powołaną wyżej ustawą do udzielenia tej informacji. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła pismem z dnia 28 maja 2013 r. ze wskazaniem, że Spółka nie może udzielić informacji z uwagi na to , że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji podlegających udostępnieniu. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Decyzja w tym zakresie nie została przez Spółkę wydana. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązując Przedsiębiorstwo [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. Oceniając bezczynność organu Sąd wziął pod uwagę to, że w rozpoznawanej sprawie Spółka, od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, mimo złożenia przez niego ponaglenia pismem z dnia 19 marca 2018 r. nie udzieliła mu odpowiedzi ( za wyjątkiem pisma z dnia 28 maja 2013 r.). Bezczynność Spółki trwa od 6 lat. W tym okresie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w przedmiocie uznania żądanych przez skarżącego informacji za informację publiczną. Mimo to Spółka nie udostępniła żądanej informacji, nie wydała też decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Uznając, że Spółka była w sposób oczywisty zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że nie udzieliła informacji publicznej w żądanym zakresie, należy zakwalifikować tę bezczynność jako rażącą. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oparto na art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił natomiast skargę w zakresie żądania przez skarżącego przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. Zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skarżący złożył bowiem co najmniej kilkanaście wniosków tej samej treści i wojewódzkie sądy administracyjne (m.in. w Olsztynie, Gdańsku, Gliwicach, Bydgoszczy, Szczecinie) rozpoznawały wniesione przez niego skargi na bezczynność (fakty znane sądowi z urzędu). Takie postępowanie skarżącego należałoby uznać za nadużycie prawa, a więc "korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie" (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Przedsiębiorstwa [...] w B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.