II SAB/Lu 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. W dniu 26 sierpnia 2020r. T. K., reprezentowany przez [...] K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody, polegającą na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśniła, że Starosta B. decyzją z [...] r. zmienił ostateczną decyzję własną z 7 lipca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce "[...]." pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr [...] art. 58 położonych przy Al. [...] w B.. W dniu 10 czerwca 2020r. skarżący złożył do Wojewody za pośrednictwem e - puap wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., w związku z czym w piśmie z 19 czerwca 2020r. Wojewoda zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie kompletu akt sprawy celem rozpatrzenia wniosku. Pomimo jednak upływu ponad 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, przewidzianych na załatwienie sprawy w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., nie zostało nawet wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem zachodzi bezczynność, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Następnie w piśmie z 19 października 2020r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że w dniu 15 października 2020r. Wojewoda wydał decyzję w sprawie znak [...] oraz doręczył ją stronie w związku z czym wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a." i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/2008, jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei w odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewoda potwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., wpłynął w dniu 10 czerwca 2020 r., w związku z tym Wojewoda w piśmie z 19 czerwca 2020 r. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie całości akt postępowania. W dniu 22 czerwca 2020r. wpłynęło do organu wojewódzkiego, przekazane przez Starostę wraz z aktami sprawy, odwołanie T. K. od kwestionowanej decyzji z [...]. W trakcie rozpatrywania odwołania Wojewoda wydał postanowienie z [...] r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. T. K. postanowienie to zaskarżył, dlatego akta sprawy wraz z zażaleniem zostały przekazane w dniu 22 lipca 2020 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, gdzie nadal pozostają. Następnie w dniu 24 sierpnia 2020 r. wpłynęły do organu wojewódzkiego kopie akt organu I instancji dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., które pozwoliły na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, o czym zawiadomiono strony w piśmie z 1 września 2020 r. Złożone przez T. K. ponaglenie na bezczynność Wojewody w tej sprawie zostało przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z pismem z 1 września 2020 r. Uzasadniając podejmowane czynności w sprawie Wojewoda podkreślił, że skarżący wniósł jednocześnie dwa środki zaskarżenia - wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz odwołanie od niej. Podniósł, że chociaż oba rodzaje postępowań mogą doprowadzić do uchylenia decyzji, to jednak uznał, że postępowanie odwoławcze, jako pozwalające na szerszy zakres kontroli orzeczeń administracyjnych, ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarżący był inicjatorem postępowania odwoławczego i był informowany o wszystkich kolejnych jego etapach, posiada zatem wiedzę zarówno o obowiązujących procedurach, jak i o konieczności korzystania z akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 30 października 2020r., sygn. akt II SAB/Lu 104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie umorzył postępowanie mając na względzie żądanie sformułowane w petitum pisma pełnomocnika skarżącego z 19 października 2020r. Następnie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021r., sygn. akt II OZ 3/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu ten Sąd stwierdził, że wprawdzie pismem z dnia 19 października 2020r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] r., jednak pismo to nie stanowiło cofnięcia przedmiotowej skargi, a jedynie wniosek o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W piśmie tym podniesiono bowiem wprost, że likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego i umorzenie postępowania w tym zakresie nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszenie prawa, oraz że sąd zobligowany był także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. - Sąd jest obecnie związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 2 stycznia 2021.r, sygn. akt II OZ 3/21. Oznacza to, że Sąd obecnie rozpatrywał skargę w zakresie żądań dotyczących stwierdzenia, czy zachodziła bezczynność, czy miała ona charakter rażący oraz czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność wskazał już NSA w przytoczonym wyżej postanowieniu. Podniósł, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd II instancji podkreślił, że z treści powyższych przepisów wynika, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje w świetle art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny bądź zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując skargę T. K. w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności Starosty [...] z dnia [...] Wniosek skarżącego wpłynął (drogą elektroniczną) do Wojewody w dniu 10 czerwca 2020r. Wojewoda bez zbędnej zwłoki tj. w piśmie z 19 czerwca 2020r., zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie akt sprawy, co było czynnością w pełni uzasadnioną i konieczną do prawidłowego załatwienia wniosku. Następnie w dniu 22 czerwca 2020r. (k. 5) Starosta B. przekazał Wojewodzie wraz z pismem przewodnim odwołanie skarżącego od tej samej decyzji Starosty [...] z [...]. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz z aktami sprawy (co wynika pisma z 26 czerwca 2020r., k.6). Postanowieniem z [...]. Wojewoda odmówił uwzględnienia wniosku, a następnie w związku z zażaleniem skarżącego na to postanowienie, przekazał akta sprawy wraz z zażaleniem w dniu 22 lipca 2020r. właściwemu organowi tj. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (k.8). W dniu 24 sierpnia 2020r. wpłynęło pismo organu I instancji wraz kserokopiami akt sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję z [...]. Następnie w dniu 28 sierpnia 2020r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie skarżącego skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie niezałatwienia wniosku z 10 czerwca 2020r., a następnie do Sądu wpłynęła w dniu 28 sierpnia 2020r. skarga na bezczynność Wojewody. W związku z powyższym, Wojewoda w dniu 1 września 2020r. wszczął na wniosek skarżącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, o czym zawiadomił strony, w tym skarżącego, zaś w dniu 15 października 2020r. organ ten wydał decyzję załatwiając wniosek skarżącego. W ocenie Sądu, chronologia zdarzeń i czynności podejmowanych przez Wojewodę nie pozwala na przyjęcie, że organ ten pozostawał w bezczynności. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w ustawowych terminach, bądź podejmuje czynności pozorne, uchylając się od załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia we właściwy i prawidłowy w danych okolicznościach faktycznych i prawnych sposób. Terminy załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych określają przepisy art. 35 i 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (...) § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda podejmował bez zbędnej zwłoki wszystkie możliwe na danym etapie czynności mające na celu prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]. Nie ulega wątpliwości, że załatwienie tego wniosku wymagało skorzystania z akt sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję. Akta zostały wprawdzie przekazane Wojewodzie przez organ I instancji już [...]., ale następnie w związku z zażaleniem skarżącego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zostały przekazane właściwemu organowi – Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego; dopiero w dniu 24 sierpnia 2020r. organ I instancji nadesłał Wojewodzie ich kserokopię, w związku z czym, Wojewoda w dniu 1 września 2020r. zawiadomił strony, w tym skarżącego – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień; następnie [...]r. wydał decyzję w sprawie. Zarzut skargi, że "postępowanie nie zostało nawet wszczęte", pomimo upływu dwóch miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącego", nie jest zasadny. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z chwilą doręczenia żądania (wniosku) organowi bądź wprowadzenie żądania (złożonego drogą elektroniczną) do systemu teleinformatycznego, co wprost wynika z art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Zasada ta dotyczy również wszczynania postępowania nadzwyczajnego, w tym m.in. w przedmiocie stwierdzenia nieważności. (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 1994r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1, poz. 32). Postępowanie z wniosku skarżącego wniesionego 10 czerwca 2020r. nastąpiło więc w tej dacie i nie było konieczne wydawanie żadnego orzeczenia w tym przedmiocie przez Wojewodę, jego obowiązkiem było natomiast dokonanie zawiadomienia stron, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Zawiadomienia tego Wojewoda dokonał w dniu 1 września 2020r., co nie świadczy o jego bezczynności, tym bardziej, że żaden z przepisów nie określa terminu na dokonanie zawiadomienia. Jego celem jest umożliwienie stronom uczestniczenia w postępowaniu, składania wniosków i uwag, a więc niewątpliwie powinno ono nastąpić wtedy, gdy udział stron będzie mógł być realnie zapewniony. Wojewoda – po złożeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji - oczekiwał natomiast na akta sprawy, które następnie musiały zostać przekazane innemu organowi w związku z wniesionym przez skarżącego zażaleniem. Rzeczywisty udział stron w postępowaniu, w razie dokonania wcześniejszego zawiadomienia, nie mógłby być więc realizowany, skoro Wojewoda nie posiadał akt sprawy. Kwestia niedokonania wcześniejszego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego z 10 czerwca 2020r., nie miała zatem faktycznie znaczenia dla sprawności i szybkości rozpoznania tego wniosku, co jest podstawowym kryterium oceny bezczynności organu. Ponadto Wojewoda nie mógł wcześniej rozpatrzyć spornego wniosku skarżącego i zakończyć postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]., ponieważ skarżący równolegle wniósł odwołanie od tej decyzji, wyrażając wolę jednoczesnego kontynuowania postępowania zwykłego. Przepis art. 156 § 1 k.p.a., określający podstawy nieważności decyzji, wyklucza natomiast stosowanie trybu odwoławczego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz (do art. 156) aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, poz. 5). W trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może bowiem orzekać na podstawie art. 156 (zob. j.w. oraz wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21). Strona ma prawo skorzystać z obu tych trybów (zwyczajnego i nadzwyczajnego) podważenia decyzji organu, ale musi dokonać jednoznacznego wyboru. Należy przy tym podkreślić, że tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138, i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 (tak wyrok NSA w Warszawie z 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). W związku z powyższym, w sytuacji gdy strona wnosi do tego samego (właściwego) organu alternatywne środki zaskarżenia i z żadnego z nich nie rezygnuje, organ w przedmiocie jej żądań powinien procedować w taki sposób, by jak najpełniej odnieść się do jej argumentów i załatwić sprawę z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Złożenie przez skarżącego odwołania od kwestionowanej decyzji, wymagało w pierwszej kolejności podjęcia przez Wojewodę (jako organu właściwego zarówno do rozpoznania odwołania, jak i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) czynności związanych z tym odwołaniem i ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania. Przeprowadzenie postępowania nieważnościowego i wydanie w nim decyzji mogło nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego. Wystąpiły więc w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., tj. "okresy opóźnień spowodowane z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu", które nie podlegały wliczeniu do ustawowych terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że organowi nie można zarzucić bezczynności. Z tych względów Sąd oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a.